В-четвертых, выбор эффективного с общественной точки зрения режима регулирования во многом зависит от дизайна политической системы, а именно приближенности государства к модели государства общественного благосостояния. Одним из способов такого приближения могут служить жесткие процедурные требования к принятию решений о введении мер государственного регулирования. В этом случае более вероятным становится отбор менее затратных институциональных альтернатив. С другой стороны, чтобы «негосударственные» способы регулирования рынка возникали и были общественно эффективными, помимо «внутренних» стимулов, связанных с наличием провалов рынка и возможностью обеспечить положительный рентный поток за счет их преодоления для участников системы регулирования, требуются «внешние» стимулы, связанные с достоверной угрозой государственного вмешательства, если сами участники рынка не будут в состоянии решить имеющуюся проблему.
В-пятых, для того, чтобы общественно эффективные режимы регулирования могли использоваться, они должны быть доступными. Доступность обеспечивается как состоянием законодательства (как минимум, отсутствием запрета, а как максимум, наличием стимулов к развитию добровольного саморегулирования и со-регулирования), так и наличием соответствующих социальных технологий (например, знаний о самой возможности использования схем саморегулирования).
Все это позволяет сформулировать ряд рекомендаций по развитию саморегулирования в России в контексте общей задачи повышения качества регулирования.
Развитие саморегулирования бизнеса в различных формах, во-первых, расширяет возможности выбора эффективных форм регулирования рынка (позволяет рассматривать саморегулирование как реальную институциональную альтернативу государственному регулированию); во-вторых, создает возможности преодоления провалов рынка без использования государства как на добровольной, так и нормативной основе; в-третьих, создает инфраструктуру, позволяющую консультироваться с участниками рынка при выработке регулирующих решений (в отраслях, где количество хозяйствующих субъектов велико, объективно невозможно проводить консультации с отдельными участниками рынка, поскольку консультации со всеми требуют запретительно высоких затрат, а консультации с отдельными представителями отрасли могут не обеспечить репрезентативности – более эффективно консультироваться с объединениями бизнеса).
Подчеркнем, что развитие саморегулирования должно рассматриваться в контексте общей реформы регулирования. Если развитие добровольного саморегулирования возможно без изменения базовых подходов к определению необходимости регулирования отдельных рынков, то внедрение делегированного саморегулирования без внедрения общих процедур выработки регулирующих решений может иметь негативные последствия, в том числе ограничение конкуренции и/или двойное регулирование.
В связи с этим рекомендации можно разбить на два больших блока: общие рекомендации по совершенствованию регулирования экономики в России и рекомендации по развитию саморегулирования.
3.1. Концептуальный подход к совершенствованию регулирования в России
Совершенствование системы государственного регулирования признается одним из важнейших направлений экономической политики в России. В то же время, с нашей точки зрения, в настоящее время не до конца проработаны не только конкретные действия по повышению качества регулирования, но и концептуальный подход к совершенствованию системы регулирования.
Подобный концептуальный подход должен базироваться на двух элементах:
Основные выводы и уроки, которые можно извлечь из зарубежного опыта применительно к России, сформулированы в [БЭА, 2003, 2004]. Кратко суммируем их.
Построение эффективной системы регулирования должно включать два блока:
В рамках первого блока необходимо:
- введение процедур анализа воздействия регулирования (включая подготовку Отчета о воздействии регулирования и рассмотрение альтернативных способов решения существующей проблемы), схожих с описанными в [БЭА, 2003, 2004];
- публичное обсуждение проектов нормативных актов и альтернативных предложений, в том числе проведение консультаций с заинтересованными сторонами;
- невозможность принятия нормативных актов с нарушением установленных процедур;
- санкции за нарушение установленных процедур подготовки и принятия нормативных актов;
В рамках второго блока необходимым является:
Все эти подходы являются вполне реализуемыми в России. Анализ российской практики, показывает, что из рекомендуемых элементов в России в некоторой степени присутствуют механизмы публичного обсуждения проектов регулирующих решений (для технических регламентов - в формализованном виде, для остальных нормативно-правовых актов – на уровне «доброй воли» разрабатывающих их органов) и судебного обжалования нормативно-правовых актов (по основаниям несоответствия нормативно-правовым актам более высокого уровня, включая Конституцию РФ). В некоторой степени анализируются конкурентные последствия принятия тех или иных нормативно-правовых актов, нормативно-правовые акты «низкого» уровня могут быть отменены на основании нарушения конкурентного законодательства. Оценка экономических последствий введения тех или иных мер государственного регулирования строго обязательна только в части анализа потребности в бюджетных средствах. Полностью отсутствуют процедуры сравнения различных вариантов решения проблемы.
Эти недостатки системы принятия регулирующих решений в целом могут быть преодолены путем использования методов и подходов, апробированных в мировой практике. Отметим, что при реализации этих подходов возможны как «вариант-минимум» (совершенствование имеющихся процедур, обеспечивающих публичность и транспарентность принятия решений, предварительный анализ качества принимаемых нормативных актов как с юридической, так и с экономической точек зрения, возможности обжалования и отмены уже принятых нормативных актов), так и «вариант-максимум» (внедрение всех указанных выше механизмов обеспечения качества регулирования в практику нормотворческой деятельности).
Следует иметь ввиду, что избыточность и неэффективность государственного регулирования в России связана не только с формальными нормами (недостатками регламентации нормотворческого процесса), но и с неформальными. Отсутствие понимания того, что государственное вмешательство связано с издержками, которые могут превышать его положительный эффект, стереотип, при котором государственное вмешательство расценивается как единственный способ решения любых экономических проблем, весьма устойчив как среди собственно государственных служащих, так и среди других экономических агентов. Это следует принимать во внимание при формировании «повестки дня» реформы государственного регулирования.
Стоит отметить еще ряд проблем, характерных для России, «рецептов» для решения которых напрямую в рекомендациях OECD и опыте реформ регулирования в развитых странах не содержится. Это проблемы, характерные не столько для отраслевого регулирования, сколько для глобальных социально-экономических реформ. На них следует обратить внимание потому что, во-первых, их решение также будет способствовать общему повышению качества регулирования, а во-вторых, их существование может снизить эффективность самой реформы государственного регулирования.
Анализ реализации различных значимых социально-экономических реформ в России показывает общий набор проблем, характерных фактически для всех реформ, вне зависимости от их отраслевой направленности. Они характерны, например, для двух весьма далеких друг от друга реформ: пенсионной и реформы технического регулирования (см. [БЭА, 2004]). Соответственно и подходы к решению этих проблем являются общими. Эти проблемы:
- до принятия подзаконных актов реальный старт реформ невозможен;