Следовательно, вполне можно говорить об определенном слое профессиональных управленцев в Риме, причем во многих семьях это являлось традицией. Постепенно этот слой сумел использовать свое должностное положение и для приобретения материальных выгод[149].
О движении римской армии к тому, чтобы стать постоянной и профессиональной мы уже говорили.
Другие изменения
Следует отметить и такой новый момент, широко распространенный в полисах и цивитас: отчетность должностных лиц, контроль за их деятельностью. Так, в Риме каждые четыре года сенаторы утверждались в должности вновь на основании решения специальных должностных лиц[150].
В Афинах и Риме также легко увидеть развитие и рост значимости других новых принципов управления:
– делегирования власти;
– нового разделения управленческих функций (отделение исполнения от решений);
– иных.
Это особенно выразилось в развитии (иногда даже гиперразвитии) процедуры. Следует заметить, что усложнение управления неизбежно ведет к определенной формализации и усложнению процедурной стороны принятия, исполнения и проверки решений, а также и вообще управления (собственно в этом и выражается процесс бюрократизации). Но при этом в городах-государствах такая формализация приобретает порой бóльшую значимость и сложность, чем даже в классических государствах.
Высокая степень развития процедурной стороны характерна для полиса и цивитас. В частности, в Афинах решения народных собраний записывалось и сдавалось в архив. В течение года любой гражданин мог опротестовать как «противозаконное» это решение путем подачи специальной жалобы. Имелись некоторые правила выступления ораторов, за нарушение которых председатель собрания мог оштрафовать оратора. Стоит указать на отчетность (и не только финансовую) должностных лиц, в том числе каждого члена совета пятисот, а также на обязательную проверку лиц, вступавших в должность[151].
В Риме в некоторых отношениях существовала еще более сложная процедура. Ведь если в Афинах большинство должностей определялось жребием, то в Риме занятие должностей всегда было связано с конкуренцией на выборах. Поэтому здесь существовала особая система допуска кандидатов к выборам и ряд специальных законов, запрещавших недобросовестные методы предвыборной борьбы. Санкцией за такие нарушения было десятилетнее изгнание. Большинство должностных лиц так же, как в Афинах, по сложению полномочий отчитывались и при обнаружении злоупотреблений могли понести наказание[152].
В Риме постепенно установилась строгая иерархия магистратских должностей, что сближало его административную систему с бюрократическими государствами.
Никаких особых прав на должность (традиционных, родственных и иных, как бывало в других обществах) у должностных лиц в Афинах и Риме не было. Это право возникало только вследствие делегирования полномочий от источника власти. В этом была, конечно, и слабость строя, но и его сила. Не поэтому ли в том числе в истории Афин и республиканского Рима практически нет случаев сепаратизма?
Стоит отметить, что развитие процедурной стороны в бюрократических обществах обычно заключалось в совершенствовании системы (формы) передачи приказов по иерархической лестнице служащих, а также порядка проверки и отчетности. Гораздо реже, скажем, регулируется порядок наследования трона, занятия высших должностей в государстве, объем полномочий чиновников и т. п. Это связано, вероятно, с тем, что право на трон и высшую власть в монархиях основывалось не на юридических коллизиях, а на сакрализации правителя или праве сильного. А также и с тем, что в монархиях исполнительная власть не хотела каких-то ограничений в своей деятельности (соответственно и государственно-правовая мысль не работала в этом направлении).
В демократических государствах, напротив, граждане всегда были озабочены проблемой, как бы не оказаться в подчинении у исполнительной власти. Поэтому они стремились обезопасить себя. Иногда это приобретало черты чрезмерной сложности. Например, в Венеции в 1268 году правителя (дожа) избирали так. Большой совет выделил из своего состава 30 человек, те выделили девятерых, которые избрали 40 электоров из членов Совета и вне его. Затем 40 выделили 12, те избрали 45, снова выделили 11 и, наконец, 11 определили 41 человека, которым предстояло назвать имя дожа[153].
Нетрадиционные и новые формы регулирова-ния жизни общества
В полисе и цивитас можно выделить следующие новые и нетрадиционные формы регулирования жизни:
– все большее регулирование жизни путем деятельности народного собрания, сената, должностных лиц, в том числе рост значения принуждения и запретов для населения, исходящих от должностных лиц;
– увеличение значения суда;
– довольно частые реформы;
– постоянные изменения в законах. Достаточно сказать, что в Афинах была т. н. коллегия архонтов из 9 человек. Важнейшей обязанностью шести из них были ежегодные доклады народному собранию о противоречиях и пробелах в действующем праве с предложениями по их устранению[154]. В Риме стоит отметить огромную роль нормотворчества преторов, создающих, по сути, новый тип права[155];
– рост значения принуждения и контроля за исполнением, в т. ч. установление контроля за деятельностью должностных лиц (изгнание, отчетность);
– контроль за лояльностью населения через доносы (сикофанты в Афинах);
– широкое привлечение к государственной деятельности граждан.
Все это вело к постепенному изменению различных сторон жизни общества, включая «контроль и регулирование некоторых сторон социальной жизни, которые в негосударственных обществах являются прерогативой семейных групп»[156], например, семейные отношения[157]. Кроме того, идет процесс замены традиций политической волей, то есть решениями собраний, новыми законами и новыми органами. Соответственно наблюдается и рост рационального момента в реформировании общества вопреки традициям и прочей косности. Одним из показателей этого является «сознательное избрание народом социальных посредников для форсированного упорядочения гражданских дел»[158].
В новом, государственном полисе, меняется и сам характер политической жизни, и средства ее регулирования. Если в гомеровском полисе, по словам Андреева, шла борьба всех против всех[159], если на первом месте была борьба знатных родов между собой[160], то в демократическом государстве на первое место выходит уже борьба социальных и политических, а не родовых групп. И это также было новым явлением. А способами, регулирующими силу лидеров и политических групп, а также возможность обеспечения компромисса и ротации должностных лиц, начинают становиться новые законы, органы и процедурные правила.
Важно отметить, что, по мнению некоторых исследователей, в гомеровском полисе «почти отсутствовало «правовое начало», ограждавшее личность и имущество»[161]. Следовательно, рождение государства в этом плане и означало усиление «правового начала» как нового средства регулирования жизни. Ведущим же механизмом в реализации этого нового средства был суд.
«Государство – это специализированная и концентрированная сила поддержания порядка. Государство – это институт или ряд институтов, основная задача которых (независимо от всех прочих задач) – охрана порядка. Государство существует там, где специализированные органы поддержания порядка, как, например, полиция и суд, отделились от остальных сфер общественной жизни. Они и есть государство»[162]. Я, правда, уже говорил, что раннее государство, прежде всего, связано с обеспечением суверенитета и внешней безопасности. Однако и мысль Геллнера не лишена смысла.
И как раз в этом плане античные общества дают хороший пример, подтверждающий, что перед нами именно государства. Если полиция и не была достаточно важным органом, то суд здесь достиг высокой степени развития и значимости. Суд выступал как важнейший орган поддержания внутреннего порядка и регулирования общественной жизни. Иначе бы что стали делать в Афинах шесть тысяч судей? И 300 заседаний суда в год для полиса с 200 тысячным населением – это большая цифра[163]. Все это не случайно, поскольку в обществах, где товарообменные (денежные) отношения развиты, суд играет гораздо большую роль, чем в иных. Не случайно здесь был специальный торговый суд и, скорее всего, и особое торговое законодательство[164]. Но суд поддерживал не только экономический порядок. В классический и более поздний период истории Афин суд охранял и сам демократический строй, поскольку любой гражданин мог возбудить судебное дело против любого, если имел основания считать, что затронуты интересы государства. Суд использовался даже как орган международных отношений. Афины контролировали союзников в том числе и через судебные органы[165].