В больших государствах роль верховной власти самоочевидна. Центр империи – это крупнейший узел власти, влияющий, так или иначе, на всю периферию. Именно таким узлом и стал постепенно Рим. Оттуда исходили приказы и посылались наместники в провинции, выходили колонисты в зависимые земли, туда приходили победоносные войска с добычей, везли зерно и другие продукты из подчиненных территорий.
Особые свойства верховной власти не означают, что верховная власть поступает всегда разумно, дальновидно, в интересах общества и т. п. Главное, что она может навязывать свою волю, менять важные отношения в обществе, мобилизовывать его силы для решения важнейших задач, вводить или отменять налоги и т. п. От кого исходит такая воля (от монарха, аристократии, народного собрания, сената и т. п.), зависит от устройства государства. Но важно, что эта воля: а) не ста процентов общества; б) решения или требования, высказанные этой волей, являются наиболее легитимными; в) для изменения уже имеющихся положений нужно решение этой же верховной власти и особая процедура; г) неподчинение этой воле и тем более отрицание ее прав является тягчайшим проступком и жестоко наказывается[135]. Такие свойства верховной власти налицо в Афинах и Риме.
И в Афинах, и в Риме мы видим, что верховная власть оказывается способной вести активную внешнюю политику и затяжные войны, мобилизовывать ресурсы, вводить новые налоги или отменять их, коренным образом менять политический режим и территориальное устройство, расширять или сужать гражданские права (первое в Риме, второе в Афинах), менять имущественные отноше-
ния[136] и многое другое. Она может быть весьма суровой по отношению к своим гражданам: отправлять их в изгнание без вины (остракизм в Афинах), предавать суду, конфисковывать имущество.
Новые принципы управления
Новые явления в формировании аппарата управления
Как уже сказано, не все ранние государства были бюрократическими. Иные таковыми не были вовсе просто из-за своих малых размеров (например, англосаксонские государства в VII–VIII веках[137]) или их бюрократизация была относительно слабой, особенно на завоеванной территории, например, в таких государствах как ацтекское[138]. Не относить такие политии к ранним государствам я не считаю правильным. Поэтому я стремился описать новые принципы управления возможно более универсально, чтобы они в полной мере относились как к бюрократическим, так и небюрократическим государствам.
Напомню, что в числе новых принципов управления я указывал на новые подходы к формированию аппарата управления (и/или армии). Другими словами, чтобы утверждать, что перед нами раннее государство, а не его аналог, нужно доказать, что произошли существенные изменения в методах подбора людей для управления и военной службы, увеличилось значение новых типов управленцев и воинов. Но эти изменения в управлении далеко не везде связаны с наличием в аппарате профессиональных чиновников, существованием полиции, постоянного войска и т. п. Эти институты во многих случаях заменялись иными.
В Афинах и Риме, например, было много должностных лиц, но мало чиновников. Но хотя аппарат управления и насилия в Афинах и Риме не был столь же мощным, как в бюрократических странах, он был и немалым, особенно в Афинах. Главное отличие Афин и Рима от бюрократических государств не столько в отсутствии или малочисленности аппарата управления и насилия, сколько в способах его комплектования и смены[139].
Но, с другой стороны, – и это крайне важно – та форма управления, которая сложилась в полисе и цивитас, существенно отличается от догосударственных и аналоговых форм и должна быть признана раннегосударственной. Давайте рассмотрим это подробнее.
В Афинах, где жило в IV веке до н. э. всего 200 тыс. человек вместе с рабами и метеками, непосредственно в управлении одновременно были задействованы (путем выборов или жребия) многие сотни граждан. А если добавить к ним тех, что заседали по очереди (как в Совете пятисот, где из 500 человек постоянно работало только по 50 в течение 1/10 части года), то число должностных лиц перевалит далеко за тысячу. Существовали и технические служащие, например секретари и канцеляристы в Совете пятисот. Кроме того, много должностных лиц действовало за пределами Афин (по делам морского союза и дипломатическим)[140]. Существовал и судебный орган (гелиэя), который состоял из 6 тыс. (!) присяжных судей. Только представьте, что в одном административном районе крупного города будет 6 тыс. судей!
Одним из важнейших нововведений афинского управления было то, что абсолютное большинство служащих и судьи получали жалованье. Благодаря этому могла кормиться очень большая часть граждан. По словам Аристотеля, содержание из казны давалось более двадцати тысячам человек. Помимо указанных мной выше должностных лиц, это были «тысяча шестьсот стрелков, кроме того, тысяча двести всадников… Когда же впоследствии начали войну, помимо этих, было еще две тысячи пятьсот гоплитов, двадцать сторожевых кораблей, еще корабли для перевозки гарнизонных солдат в числе двух тысяч… затем сторожа при заключенных в тюрьмах»[141]. Кроме того, за посещения народных собраний и других общественных мероприятий граждане стали с некоторых пор получать плату.
Известны примеры догосударственных и аналоговых политий, в которых должностные лица выбирались голосованием или по жребию. Среди них были и такие, где должностные лица, в частности судьи, получали какое-то вознаграждение (например, в Исландии). Однако я не знаю примеров негосударственных политий, в которых бы государственные должности столь широко использовались для поддержания благосостояния граждан (зато напрашивается аналогия с социалистическими государствами, где все были государственными рабочими или служащими). По подсчетам Виппера, в период правления Перикла на это уходило около 150 талантов, т. е. 3/8 местного (собственного афинского) бюджета, или 1/7 с учетом взносов союзников[142].
То, что Афинская полития кормила своих граждан за счет сборов с союзников, государственной собственности и налогов на метеков лишний раз подтверждает мысль о том, что это была организация, действующая в интересах не всех жителей, а только их части, и стремящаяся при любом удобном случае эксплуатировать другие политии, то есть раннее государство.
Существовал и репрессивный аппарат. Посмотрим, например, на афинскую полицию, которая составлялась из рабов и метеков, поскольку занятие полицейской деятельностью считалось унизительным и позорным для свободного человека[143]. Общая численность полицейских подразделений «достигала первоначально 300, а впоследствии 1200 человек. И включала в себя конных и пеших лучников (токсотов). Полиция не только боролась с уголовными преступниками, но и следила за тайными сборищами граждан, собирала факты об их безнравственном поведении и праздности. Кроме того, в обязанности полиции входило наблюдение за санитарным и противопожарным состоянием города, за правилами рыночной торговли, за сохранением памятников старины и достопримечательностей ландшафта. Полицейская стража, составленная из государственных рабов, охраняла порядок в народных
собраниях, в судебных учреждениях, в общественных местах»[144].
Таким образом, в Афинах налицо новые принципы управления. И хотя среди служащих было не так много профессионалов, но зато одни из них обычно занимали высшие посты (в частности, должности стратегов), а другие обеспечивали преемственность управления в различных органах в качестве технического персонала. Стоит напомнить еще раз, что армия постепенно стала полностью профессиональной.
Не такое уж малое число должностных лиц было и в Риме (хотя в целом существенно меньше, чем в Афинах). Причем оно также постоянно росло. А иерархическая структура магистратур становилась все более стройной и четкой. В ряде италийских общин действовали особые римские должностные лица – префекты.
В отличие от Афин в Риме должности не оплачивались. Но зато исполнительная власть была сильнее, чем в Афинах. Объем полномочий консулов всегда был значительным, а в военной обстановке их власть вообще была неограниченной, включая право вынесения смертных приговоров, которые не подлежали обжалованию (за чертой Рима). Вообще диктаторскими полномочиями, то есть всей полнотой военной, административной, полицейской и фискальной власти, обладал правитель провинции – проконсул или пропретор.
Кроме того, следует заметить, что безвозмездность магистратур в Риме сочеталась с тем, что все должностные лица в Риме имели в своем распоряжении положенное им по штату определенное число низших служащих (apparitores), расходы по содержанию которых несла государственная казна. Когда происходила смена магистрата, весь этот штат переходил в распоряжение нового руководителя. Главную роль среди низших служащих играли ликторы, выполнявшие функции охраны и почетного сопровождения. Они могли по приказу высшего должностного лица задержать правонарушителей и наказать их. (Так что утверждение о полном отсутствии профессионального аппарата принуждения лишены оснований.) Количество ликторов в зависимости от ранга магистрата колебалось от 6 до 24. Кроме ликторов, магистрату придавались посыльные, глашатаи, секретари, делопроизводители, счетоводы и другие. А для дел, унизительных для свободных, – государственные рабы[145].
Стоит добавить, что хотя срок полномочий римских магистратов был ограничен (обычно годом) и одному человеку запрещалось несколько раз подряд занимать некоторые высшие должности, однако это правило не соблюдалось строго[146]. Кроме того, сенат имел право и широко им пользовался, чтобы продлевать полномочия должностных лиц и после истечения срока их службы (правда, не в самом городе Риме). Главное же, что с IV века до н. э. было постановлено, что «в состав сената обязательно входят по окончании срока службы все те, кто раньше исполнял обязан-ности консула, цензора, претора или курульного эдила»[147]. А поскольку звание сенатора было пожизненным и поскольку именно из бывших магистратов в основном и назначались проконсулы и пропреторы в провинции, то человек, избранный на одну из высших магистратур, вроде бы, всего на один год, фактически попадал уже в слой управителей на всю жизнь. Закон Виллия о порядке прохождения магистратур 180 г. до н. э. усилил роль сената в выдвижении кандидатур на должности[148].