Врезка 2.1. Подготовка документов, прилагаемых к законопроекту (выдержка из «Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти»)
24. К тексту законопроекта прилагаются: пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование, проект распоряжения Правительства Российской Федерации о внесении законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и назначении официального представителя Правительства Российской Федерации при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания Российской Федерации.
25. В пояснительной записке к законопроекту требуется в краткой форме изложить следующие сведения:
- обоснование необходимости разработки законопроекта;
- предмет, цели и основные положения законопроекта;
- условия реализации законопроекта;
- прогноз социально-экономических и иных последствий реализации законопроекта, его место в системе действующего законодательства;
- перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или разработке в связи с принятием данного законопроекта.
26. В случае разработки законопроекта, реализация которого потребует финансовых или материальных затрат, необходимо вместе с законопроектом представить его финансово-экономическое обоснование.
Обоснование должно основываться на тщательном финансовом, экономическом, статистическом анализах и содержать точные расчеты и сведения об источниках финансирования реализации законопроекта на текущий и (или) последующие годы.
В целом следует отметить, что в структуре исполнительной власти действующие процедуры направлены, прежде всего, на обеспечение «юридической чистоты» разрабатываемых документов, но не из экономической целесообразности. Требования к обоснованию последней носят предельно общий характер.
Кроме того, существует та же проблема, что и в органах законодательной власти: нарушение процедур не является абсолютной гарантией того, что нормативный акт не будет принят.
Помимо процедур, действующих в процессе подготовки проектов нормативно-правовых актов, для актов органов исполнительной власти есть два дополнительных «фильтра», которые могут привести к их отмене (невступлению в силу).
Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.
Для нормативных актов «низшего порядка» определенным фильтром служила их регистрация в Министерстве юстиции. На основании п. 5 ст. 6 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1313, Минюст осуществляет государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также актов иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
В соответствии с п. 10 Указа Президента от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» те нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которые подлежат государственной регистрации, но ее не прошли, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Фактически решение о том, подлежит какой-либо ведомственный нормативный акт государственной регистрации или нет, принимает Министерство юстиции РФ. В соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, Минюст осуществляет регистрацию ведомственных нормативно-правовых не только в заявительном порядке, когда соответствующий орган исполнительной власти сам предоставляет нормативный акт на государственную регистрацию, но и принудительно. Согласно подпункту 15 п. 7 Положения Минюст осуществляет проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти по отбору нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации, и при необходимости запрашивает нормативные правовые акты в целях их государственной регистрации. Запросы Минюста обязательны для исполнения.
При отказе в государственной регистрации Минюст возвращает нормативно-правовой акт издавшему его органу с указанием причин отказа. В течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию обратно в Министерство юстиции.
В отношении нормативных актов субъектов РФ Минюст проводит юридическую экспертизу на предмет их соответствия федеральному законодательству (подпункт 17 п. 7 Положения о Минюсте). При выявлении в акте положений, не соответствующих Конституции Российской Федерации и (или) федеральному законодательству, в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший акт, направляется экспертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений. Экспертное заключение может быть также направлено в прокуратуру соответствующего органа для последующего обжалования нормативного акта в судебном порядке.
К плюсам механизма регистрации нормативных актов в Минюсте относится, безусловно, его превентивный характер. При прочих равных условиях акт, содержащий грубые нарушения действующего законодательства, просто не вступает в силу.
Однако эффективность этого способа ограничения ведомственного нормотворчества также оставляет желать лучшего. Во-первых, критерии регистрации достаточно расплывчаты. Хотя Минюст и имеет право затребовать любой нормативный акт для проверки, есть риски, что часть актов, подпадающих под установленные критерии, все равно «проскочит» через данный фильтр. Очень часто Минюст возвращается к вопросам оценки допустимости регистрации того или иного акта не по собственной инициативе, а с подачи заинтересованных лиц. С нашей точки зрения, целесообразно было бы наделить соответствующий орган полномочиями по регистрации всех нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, применимых вне самих органов исполнительной власти.
Во-вторых, Минюст проверяет исключительно «юридическую чистоту» нормативно-правового акта, а не его экономическую целесообразность. Нередки случаи, когда нормативные акты, которым было отказано в регистрации, несколько видоизменялись, но при этом проблема их негативного воздействия на хозяйствующих субъектов отнюдь не решалась.
Таким образом в системе исполнительной власти, также как и в системе власти законодательной, в настоящее время не предусмотрено эффективных механизмов учета социально-экономических последствий вводимого регулирования и рассмотрения альтернативных вариантов решения проблемы. Существующие «фильтры» являются необходимыми, но отнюдь недостаточными для повышения качества регулирующих решений.
Функции федерального антимонопольного органа
В структуре органов исполнительной власти существует один «фильтр», направленный на проверку не только «юридической чистоты», но и экономического содержания нормативных актов.
В соответствии со ст. 12 Федерального закон от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» федеральный антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям, а также их должностным лицам предписания:
Предписания антимонопольного органа являются обязательными для исполнения в соответствии с законом.
Требования к актам и действиям органов государственной власти в части неограничения конкуренции определены ст.ст. 7-8 закона «О конукренции…».
Основанием для возбуждения и рассмотрения дел, принятия решений и выдачи предписаний антимонопольным органом являются представления государственных и местных органов власти и самоуправления, заявления организаций и физических лиц, а также инициатива антимонопольного органа (п. 1.1 Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденных приказом ГАК России от 25.07.1996 № 91 с изменениями на 25 ноября 2003 года).