* * *
Итак, австралийская схема составления Отчета о воздействии регулирования является весьма подробно проработанной и активно применяемой на практике. Применяемый подход менее глобален, чем тот, который начинает использоваться в ЕС, однако он позволяет с разумными издержками давать достаточно точную оценку эффективности различных регуляторных опций.
Примеры RIS, признанные ORR удачными, приведены на сайте http://www.pc.gov.au/orr/index.html.
Суммируя, следует отметить следующее. Введение анализа воздействия регулирования перед принятием регулирующих решений способно существенно повысить общее качество регулирования экономики, что, в свою очередь, способствует экономическому развитию. Учитывая большие претензии к качеству регулирования в России, включая как проблему избыточного административного давления на бизнес, так и неэффективности многих мер государственного регулирования с точки зрения достижения поставленных целей, зарубежный опыт реформ регулирования представляет большой практический интерес.
Для достижения максимального эффекта реформа регулирования должна носить системный характер. Практические подходы к построению эффективной системы государственного регулирования можно разделить на два блока:
1. Построение системы управления процессом регулирования, что предполагает
2. Плановый пересмотр действующего регулирования в том числе:
Итак, использование анализа воздействия регулирования должно носить системный характер и встраиваться в общую схему принятия регулирующих решений. Для наибольшей эффективности работы всей системы принятия регулирующих решений необходимо учесть несколько ключевых моментов.
Во-первых, максимизировать политическую поддержку новым принципам принятия решений. Использование анализа воздействия регулирования должно поддерживаться на самом высоком уровне.
Во-вторых, в развитие базовых принципов необходимо разработать детальные требования к подготовке соответствующих документов на более низком уровне. Можно выделить целую группу стран ЕС, где идея проведения анализа воздействия регулирования на экономику при принятии/рассмотрении проектов регулирующих решений присутствует в виде общих норм и/или обязательств правительства, однако четкой системы для ее воплощения в жизнь не создано. Такая норма носит скорее рекомендательный характер для государственных органов, никакого контролирующего органа за соблюдением этих требований не установлено, процесс выбора альтернатив регулирования также четко не зафиксирован. Такая ситуация, например, в Финляндии, Италии, Испании и Дании. В результате на практике соответствующий анализ либо не проводится вообще, либо проводится формально.
В-третьих, необходимо тщательно распределить ответственность в системе. Обязанность анализировать воздействие принимаемого регулирующего решения на экономику и доказывать необходимость введения этой меры должна лежать на органе, принимающем такое решение (регуляторе). В то же время контроль за этим процессом должен лежать на некоем центральном органе, в функции которого также должно входить предоставление консультационной поддержки регулирующим органам. Данный центральный орган по контролю за регулированием может быть создан на базе одного из министерств (как в Новой Зеландии, Мексике), центрального аппарата правительства (Великобритания) или в качестве независимого органа (Австралия). При этом ответственность между ним и регуляторами должна распределяться таким образом, чтобы, с одной стороны, обеспечить обязательность и качество проведения анализа воздействия при принятии любых регулирующих решений, а с другой - избежать дублирования функций.
В-четвертых, необходимо обеспечить соответствующую образовательную и информационную подготовку регуляторов. Регулирующие органы для проведения качественного анализа воздействия регулирования должны обладать необходимым набором знаний и компетентными кадрами. Задача подготовки таких кадров и составления общих инструкций/руководств по проведению анализа воздействия регулирования может быть возложена на центральных орган по контролю за регулированием (см. предыдущий пункт).
Кроме того, рекомендуется интегрировать анализ воздействия регулирования в процедуру принятия регулирующих решений начиная с самой ранней стадии. Это позволит оценить необходимость прямого вмешательства в экономику на начальном этапе формулировки предложений и будет способствовать увеличению практического использования других альтернатив (мер саморегулирования, со-регулирования и т.п).
При проведении непосредственно самого анализа необходимо придерживаться четкой, но в то же время гибкой методики. Основной принцип является то, что «выбранная альтернатива должна приводить к совокупным выгодам для общества, которые оправдывают возникающие издержки, учитывая перераспределительные эффекты внутри общества». Оптимальным методом обеспечения этого является проведение анализа совокупных выгод и затрат от введения альтернатив (costs-benefits analysis), и выбор регулирующей опции в соответствии с критерием максимальной чистой выгоды (т.е. максимизирующей благосостояние общества).
При проведении анализа воздействия регулирования следует учитывать максимально широкую перспективу: расценивать не только прямое, но и косвенное влияние существующей проблемы и вариантов ее решения на экономику и общество в целом. Проведение такого анализа на высоком качественном уровне подразумевает сбор и обработку самой различной информации со всех заинтересованных сторон (в частности, касающейся дополнительных расходов бизнеса на следование требованиям регулирования). Поэтому особое внимание следует уделить разработке системы сбора необходимой информации. В частности, большое значение имеют интеграция процесса анализа с публичными консультациями со всеми заинтересованными сторонами и укрепление связей регулирующих органов с различными исследовательскими организациями.
В общем случае рекомендуется повысить степень вовлечения общественности и заинтересованных сторон в процесс принятия регулирующих решений. Это может быть сделано путем проведения широких общественных консультаций на этапе подготовки отчета о воздействии регулирования, его публикации в открытых источниках до принятия самого регулирующего акта, стимулированием различных участников к созданию механизмов саморегулирования и т.п. В некоторых случаях отказ от прямого государственного регулирования в пользу альтернативных мер является более эффективным способом решения проблемы. Разнообразие форм принимаемых регулирующих мер является одним из критериев высокого качества всего регулирования экономики. К тому же тесное взаимодействие с заинтересованными сторонами при разработке мер регулирования повышают доверие участников к системе и, как следствие, создают дополнительные стимулы к соблюдению установленных требований.
Подробный анализ воздействия регулирования, будучи достаточно дорогостоящей мерой, должен фокусироваться на регулирующих мерах, имеющих (или способных оказать) существенное влияние на экономику. При наличии проблемы ограниченности ресурсов (в том числе и временных) такая фокусировка позволит провести наиболее тщательный количественный анализ именно там, где это более всего необходимо. Углубленный анализ незначительных регулирующих мер или ситуаций, когда оптимальная альтернатива видна при гораздо более поверхностной оценке, может лишь подтвердить очевидные выводы и не оправдать затраченные на него времени и усилий, особенно если подготовка детального отчета требует существенных затрат. Возможно установление некоего количественного порога совокупного влияния регулирующего предложения на экономику, при преодолении которого все проекты нормативных актов должны проходить процедуру тщательного анализа воздействия на экономику. Такая практика действует, например, в Корее, где пороговое влияние определено в 10 млрд.корейских вон (около 0,9 млн. долларов) или в воздействии на более чем миллион человек, и в США – 100 млн. долларов ежегодно. Аналогичный порог можно установить в качестве критерия для проверки подготовленного отчета центральным органом по контролю за регулированием.
Кроме повышения качества принимаемого регулирования большое значение имеет оценка эффективности работы уже существующих регулирующих схем и их возможный пересмотр. Следует четко осознавать, что число предписаний, которым бизнес может одновременно полностью подчиняться, ограничено, также как ограничено число регулятивных актов, за исполнением которых тот или иной государственный орган может успешно следить. Кроме того, по прошествии времени и изменении исходных условий отдельные регулирующие меры могут морально устаревать. Своевременный пересмотр и отмена/корректировка таких мер будет способствовать повышению качества регулирования всей экономики.