Взяться за дело решительно царь не отважился: он не был уверен в поддержке дворянства. Александр стал предпринимать осторожные попытки организовать просьбу самого дворянства об освобождении крестьян. Это потребовало времени и немалого бюрократического искусства.
Одновременно готовились и «бюрократические тылы». Необходимо было поставить дворянство перед фактом: существует правительственный план решения крестьянского вопроса. Тому же Левшину Александр поручил составить докладную записку об истории крепостной зависимости крестьян с перечислением всех мероприятий правительства, направленных на её ограничение.
В результате Александр не только изучил историю крепостного права, но и распорядился 3 января 1857 г. организовать Секретный комитет по крестьянскому делу. Создание Секретного комитета не было чем-то новым: за годы царствования Николая I существовало шесть секретных комитетов по крестьянскому вопросу. Комитет 1857 г. ничем принципиально от них не отличался. Его члены в основном были консерваторами. Подготовку реформы они предполагали растянуть на много лет.
Подготовка реформы вышла из петербургских канцелярий и стала гласной, что отразило важный сдвиг в правительственной политике. Надобность в существовании Секретного комитета отпала, и 8 января 1858 г. его упразднили. Был создан Главный комитет по крестьянскому делу, который начал предварительную работу по освобождению крестьян.
Дворянским, губернским комитетам предписывалось при разработке условий отмены крепостной зависимости руководствоваться положениями рескрипта Назимову. Документ спешно разослали по всей России. Программа первого рескрипта, таким образом, бралась за основу. Однако уже весной 1858 г. стала очевидной нереальность этого проекта: освобождение крестьян без земли было всего лишь попыткой влить новое вино в старые мехи.
Подписывая рескрипт Назимову и одобряя, таким образом, программу безземельного освобождения крестьян, Александр знал о том, что существуют и другие точки зрения на решение крестьянского вопроса. Кроме упомянутого проекта Милютина царь ознакомился и с проектом М. П. Позена, крупного помещика из Полтавской губернии. Позен предлагал освободить крестьян с земельным наделом за выкуп, выплачивать который можно было бы 20 лет.
Предложенный Позеном компромисс — постепенный выкуп земли освобождёнными крестьянами — позволял решить мучительную проблему, с которой не справился Николай I: сохранить частную собственность дворян на землю и одновременно наделить землёй крестьян. Мнение Позена было весьма авторитетным для Александра. Положения реформы 1861 г. во многом повторяют проект Позена.
Положив в основу реформы принцип наделения крестьян землёй за выкуп, Милютин и его группа неизбежно столкнулись с проблемой установления нормы земельного надела. Точные размеры земельного надела, который обязательно предоставлялся бы крестьянину, необходимо было знать. Далеко не всегда владелец земли и крестьянская община приходили к согласию по поводу количества приобретаемой за выкуп земли.
Одновременно следовало принять во внимание проекты, разработанные в местных дворянских комитетах. Таких проектов ожидалось 48, но на деле их было в два раза больше. Несмотря на то, что правительство ориентировало эти комитеты на рескрипт Назимову, дворянство при обсуждении вопроса о принципах реформы разделилось. Предлагались совершенно различные пути освобождения крестьян (в том числе без полевой земли).
Справиться с подобного рода трудностями при подготовке документов реформы было совершенно не под силу престарелым членам Главного комитета. Последние, ко всему прочему, отнюдь не сочувствовали новой программе преобразований, навязанной им Александром. Поэтому царю потребовалось особое учреждение, которому и поручалось провести всю подготовительную работу в обход консервативно настроенного большинства Главного комитета. Таким учреждением стали Редакционные комиссии — приказ об организации их император подписал 2 февраля 1859 г. Председателем комиссий был назначен граф Ростовцев.
Деятельность Редакционных комиссий — наиболее напряжённый и ответственный этап в подготовке реформы 1861 г. Именно на их заседаниях были выработаны все основные положения реформы. Условие обязательного наделения крестьян землёй было принято, и это стало первой победой либералов. Однако земля предоставлялась крестьянам не бесплатно, а за выкуп.
Реформаторы прекрасно понимали, что таких случаев в России будет подавляющее большинство. Поэтому они и предложили отдать крестьянам землю в бессрочное пользование с предоставлением рассрочки выкупа, обеспеченной финансовой поддержкой государства.
Но здесь либеральная часть Редакционных комиссий столкнулась с сильным противодействием земельных собственников. Последние требовали предоставлять земельные наделы на строго определённый срок (как правило, на 20 лет). Если по истечении этого срока землю крестьяне не выкупят, то все наделы должны возвратиться в собственность помещиков. Такой вариант перечёркивал все планы реформаторов, желавших сделать крестьян не только свободными-людьми, но и независимыми в будущем от помещика земельными собственниками. Крестьяне, не сумевшие выкупить землю, вновь будут вынуждены идти на поклон к помещику, так как небольшой клочок усадебной земли не даст им всех необходимых средств к существованию.
Вопрос о времени выкупа надела стал камнем преткновения в I860 г., когда после смерти Ростовцева Редакционные комиссии возглавил министр юстиции В. Н. Панин.
Под началом великого князя Константина заседания Главного комитета происходили почти ежедневно, и уже 14 января 1861 г. царь подписал протоколы Комитета. Законопроекты были рассмотрены ещё раз в Государственном совете — предпоследней законодательной инстанции. Под нажимом царя работа и здесь продвигалась очень быстро — все документы Совет рассмотрел за две с небольшим недели. На последней стадии их подготовки противникам Милютина всё же удалось внести ряд поправок. В частности, нормы земельных наделов были уменьшены.
19 февраля 1861 г., в шестую годовщину своего вступления на престол, Александр II подписал Манифест об освобождении крестьян. «Вы убедитесь, — заявил он на заседании Государственного совета, — что всё, что можно было сделать для ограждения выгод помещиков, — сделано».
19 февраля 1861 г. «крепостное право на крестьян, водворённых в помещичьих имениях, и на дворовых людей» было отменено навсегда. Они объявлялись свободными в юридическом отношении людьми. Однако связи крестьян с помещиками отнюдь не обрывались: принятие законов об освобождении ознаменовало лишь начало перехода крестьянства от крепостной зависимости к состоянию свободных сельских обывателей и земельных собственников.
В течение этого периода крестьяне были «обязаны отбывать в пользу помещиков определённые в местных положениях повинности работой или деньгами», поскольку их прежние хозяева предоставляли им в бессрочное пользование усадебную землю, а также полевые и пастбищные наделы. Однако принципиальное отличие нового состояния от крепостного заключалось в том, что обязанности крестьян чётко регламентировались законом и ограничивались во времени. В продолжение переходного периода бывшие крепостные крестьяне именовались временно-обязанными.
По истечении срока временно-обязанного состояния крестьяне могли выкупать усадебную и надельную землю. Почему же реформаторы были непоколебимо уверены в том, что преобразования успешно пойдут именно в этом направлении? Ведь крестьянин как свободный человек мог и отказаться от надела, чтобы избежать необходимости выплачивать немалый выкуп? Во-первых, творцы реформы не верили в то, что крестьяне начнут отказываться от земельных наделов: вне земли, вне собственной усадьбы они себя не мыслили. Количество же городов с их более привлекательным укладом жизни тогда было не очень велико — страна оставалась преимущественно крестьянской. Во-вторых, крестьянин получил лишь формальную свободу: он «принадлежал» общине, и все вопросы, связанные с предоставлением земельных наделов, государство решало с ней, а не с отдельным хозяином. Уход из общины означал потерю земли. Да «частной» свободы было для крестьянского сознания непривычным, чуждым. В-третьих, отказаться от полевого надела крестьянин не мог, так как усадебная земля не обеспечивала потребностей его семьи. В таких условиях крестьянин не видел другой возможности, кроме выкупа полевого надела. Но в не менее жёсткие условия попал и помещик. Он имел право продавать землю крестьянам. Но воспользоваться этим правом ему было невыгодно: выделенная крестьянам земля закреплялась за ними навсегда, их обязанности по отношению к помещику строго регламентировались законом и не могли удовлетворить его потребностей в деньгах. Поэтому помещику ничего не оставалось, как продать свою землю, а не оставаться вечно её неполным собственником. Таким образом, и помещики, и крестьяне могли поступать в основном так, как планировали Редакционные комиссии: первые были вынуждены землю продавать, а вторые — покупать её. Это создавало необходимое напряжение, пускавшее в ход механизм реформы. Расчёты реформаторов оправдали себя: через 20 лет после вступления в силу Манифеста 1861 г. большинство крестьян внутренних губерний перешли на выкуп или уже выкупили усадебную и надельную землю.
Реформа 1861 г. привела к катастрофическому обезземеливанию крестьян. При предоставлении им земли закон исходил из того, что площади отводимых наделов должны быть такими, какими крестьяне пользовались до реформы. Определение размеров этих площадей возложили на помещиков. Преимущество отдавалось «полюбовному соглашению» между землевладельцами и крестьянами. Если такого соглашения достичь не удавалось, в действие вступали жёсткие нормы наделов, рассчитанные для каждой области России. При размерах дореформенного надела больше этой нормы помещик имел право отрезать «излишек» земли в свою пользу. И, наоборот, к наделу меньше нормы землю следовало добавить. Однако в Редакционные комиссии помещики подавали заниженные данные о размерах используемых крестьянами наделов. Попытки Комиссий увеличить нормы, как правило, не приводили к успеху. В результате крестьянское землепользование (т. е. площадь обрабатываемой крестьянами земли) в 27 из 56 внутренних губерний сократилось в среднем на 20%, в некоторых губерниях — на 30%.