Как и любой другой политический документ, оглашаемый от имени первого лица государства, ежегодное Послание Президента РФ разрабатывалось при активном участии помощников и советников Президента РФ. Именно при разработке текста Послания помощники и советники играли основную роль, не ограничиваясь высказыванием мнений по текущим политическим вопросам, но и активно предлагая свои установки деятельности государственных механизмов, приоритетные задачи и необходимые меры по их успешному решению для всех органов государственной власти, а также стратегию действий самого Президента РФ. Разработка идеологии ежегодного Послания Президента РФ являлась основной задачей его помощников и советников, так как только они обладали рядом необходимых ресурсов, таких как возможность непосредственного влияния на Президента РФ и формальная независимость от государственной бюрократии, что обеспечивало определенную свободу от узкоотраслевых ведомственных, групповых и прочих интересов, возможность продемонстрировать в рамках работы над Посланием независимый, полноценно креативный подход к определению основных стратегических направлений развития страны.
Весьма существенным представляется вопрос о собственных принципах и воззрениях государственных советников Президента РФ. Из каких взглядов на общественные процессы они исходили, каковы были их политические убеждения, каков был концептуальный и идеологический аппарат? Принципиально неверно утверждать, что идеологическим и концептуальным аппаратом для их профессиональной деятельности являлись провозглашенные в той или иной форме основы государственной политики, выступающие в качестве ограничений, подчас формальных, в деятельности всех иных чиновников. Советники и эксперты Президента РФ ежегодно самостоятельно конструировали эти идеологические ограничения, опираясь при их разработке на собственные воззрения и взгляды, применяя существующие концепции общественного развития или конструируя на их основе нечто принципиально новое.
Именно ежегодное Послание Президента содержало в себе наиболее полно и систематизированно выраженные взгляды доминирующей (условно, «победившей») в момент подготовки послания группы экспертов Президента РФ.
Вне зависимости от статуса помощников, советников и консультантов (государственные служащие или приглашенные специалисты), работавших над Посланиями Президента РФ, всех этих лиц объединяли ставившиеся перед ними задачи по анализу информации и разработке или экспертизе различных предложений и решений, отсутствие реальных полномочий для реализации предложенных ими мер и решений, а также отсутствие формальной ответственности за предлагаемые ими решения или рекомендации, их успешность или не успешность. Несомненно, к государственным экспертам последнее относится в меньшей степени, однако несомненно и то, что в области реальной политики от них не требуются полные гарантии эффективности решений, принятых и реализованных в соответствии с их рекомендациями.
Послание Президента РФ, представляемое ежегодно, начиная с 1994 года, создавалось каждый раз как бы заново, с чистого листа. Единственным ограничителем являлась Конституция РФ, набор тем каждого послания мог быть абсолютно индивидуален или подчинен некой единой на несколько лет логике. Сейчас указанные в Посланиях Президента РФ проблемы и способы их решения, рекомендации и оценки могут дать наиболее полное и ясное представление о взглядах государственных экспертов Президента РФ Бориса Ельцина, их развитии и динамике с 1994 по 1999 годы.
Президент РФ Б. Н. Ельцин 24 февраля 1994 года выступил с первым в истории России Ежегодным Посланием Президента РФ «Об укреплении Российского государства» перед депутатами Государственной Думы и Совета Федерации РФ, избранными после принятия новой российской Конституции в декабре 1993 года. Подготовка текста этого Послания велась исключительно Службой помощников Президента РФ, фактический материал был в основном предоставлен Правительством РФ.
Начало подготовки Послания (ноябрь – декабрь 1993 года), совпавшее по времени с периодом активной нормотворческой подготовки к проведению референдума по проекту Конституции РФ и выборам в Государственную Думу РФ, а также статус первого Послания, определяющего основное направление развития государства на предстоящий период, задали его основную тональность – расширенное и подробное изложение основных подходов Президента к вопросам общественного, политического и экономического развития страны в рамках принятой Конституции РФ. В Послании 1994 года обществу и политическим элитам было представлено изложение взглядов Президента РФ и его окружения на тот объем работы, который предстоит проделать в ближайший период до федеральных выборов 1995–1996 годов.
Такой подход определил и весьма заметную схожесть текста Послания 1994 года с текстом Послания 1995 года «О действенности государственной власти в России», оглашенного 16 февраля 1995 года. Основная общая тема посланий 1994 и 1995 годов – создание и укрепление действующей на всей территории страны системы государственного управления. Но и другие темы обоих Посланий практически полностью совпадают.
В посланиях 1994 и 1995 года Президентом РФ дважды повторяются одни и те же тезисы, касающиеся насущных необходимых преобразований в российской общественной жизни и в российском государстве. Основной направленностью обоих Посланий можно считать поддержку государственной властью демократических отношений в России. Восприятие советниками и помощниками Президента и самим Президентом РФ политической ситуации после принятия новой Конституции РФ как начала формирования новой российской государственности неизбежно привело их к необходимости возрождения курса на «демократизацию», доминировавшего в позднесоветском политическом дискурсе, но уже в новых российских условиях. Дальнейшее развитие политической жизни страны показало чрезвычайную неактуальность подобного тезиса как для политических элит, так и для общества в целом. В этих Посланиях не содержится анализ системы формирующейся российской бюрократии, предлагаемые меры по улучшению работы органов государственной власти не носят радикального или институционального характера, речь идет только об ее «укреплении» (вынесено в название Послания 1994 года) и повышении «действенности» (вынесено в название Послания 1995 года).
Таким образом, взгляды советников и экспертов Президента РФ Бориса Ельцина на систему государственного управления в России в 1994–1995 годах можно охарактеризовать как умеренно оптимистичные. Ни о каком кризисе системы государственного управления, который будет констатирован в Послании 1997 года, речи не идет, темпы государственного строительства признаются хотя и недостаточными, но вполне удовлетворительными.
Второй по важности темой Посланий 1994–1995 годов является тема развития «демократических отношений». Понимание термина «демократический», заложенное в Посланиях Президента РФ 1994 и 1995 годов, нормативно по своей сути и полностью отождествляет «демократическое государство» с правовым государством. «Государственная поддержка» «демократических отношений», по мысли авторов Посланий 1994–1995 годов, заключается прежде всего и в основном в конструировании государством необходимых правовых инструментов для их развития.
Отдельной темой Посланий 1994–1995 годов в контексте «демократических отношений» является гражданское общество. «Государственная поддержка институтов гражданского общества» является отдельной темой Послания 1994 года, вопросы формирования гражданского общества составляют значительную часть заключения Послания 1995 года. Гражданское общество в обоих посланиях характеризуется как важнейший и необходимый элемент для построения и развития демократических отношений в России. Участие в развитии гражданского общества признается приоритетной задачей государственной власти. Само гражданское общество определяется как уникальный механизм общественного контроля за государством. Однако само гражданское общество признается фактически самоформируемым, способным к интенсивному и автономному развитию в условиях появления необходимой нормативной базы.
В рамках интерпретации понятия «гражданское общество» в Посланиях 1994 и 1995 годов слабо учитываются социокультурные особенности российского общества, а также особенности менталитета российских граждан. В Послании 1994 года уникальность процесса формирования гражданского общества в России связывается только с тем, что «…параллельно становлению гражданского общества создаются основы нового демократического государства» (Ежегодное послание Президента РФ, 1994 год). В Послании 1995 года содержатся несколько неразвернутых тезисов о необходимости преодоления ряда сложившихся социокультурных мифов и стереотипов, касающихся взаимоотношений общества и государства, однако ни развернутого анализа этих стереотипов, ни предложений по их форсированному «изживанию» не приведено.
В целом, отношение советников Президента к вопросам гражданского строительства достаточно полно характеризует следующая цитата: «Без развитого гражданского общества государственная власть неизбежно приобретает деспотический, тоталитарный характер. Только благодаря гражданскому обществу эта власть ставится на службу человеку, становится защитницей свободы. Особенность российской ситуации в том, что параллельно становлению гражданского общества создаются основы нового демократического государства. Поскольку не может быть демократического государства без гражданского общества, государство объективно заинтересовано в оказании поддержки общественным институтам. При этом речь идет не о вмешательстве государства в жизнь гражданских структур, не о наделении общественных объединений государственно-властными полномочиями, а о селективной помощи тем институтам гражданского общества, которые способны непосредственно усиливать демократический потенциал власти» (Ежегодное послание Президента РФ, 1994 год).