Лидеры российской демократии постсоветского периода, выиграв выборы, предпочитали делать надпартийную политику, то есть политику аппаратную. Во многом этот подход явился следствием их прошлого опыта администрирования, управления, работы в партийно-советских структурах или взаимодействия с ними на иных должностях. Не демократическая партия, а «демократический аппарат», вернее аппараты при Председателях, объявивших себя демократами, стали главным пространством действий не только выходцев из партийно-советской номенклатуры, но и политиков новой волны.
Характерной особенностью властных структур стала их автономизация, отделение от общества. Власть занималась и занимается решением собственных проблем, например перераспределением полномочий, реорганизацией системы управления, обеспечением сбора налогов и финансового контроля бюджетных расходов, а также некоторых других. При этом многие кардинальные экономические, социальные и даже государственные проблемы не решаются, откладываются. Часто властными структурами принимаются решения, затрудняющие решение реальных проблем. В обществе постепенно укрепляется представление о власти как о внешней силе, которая никогда ничего хорошего принести не может, но в любой момент способна навредить.
В России довольно быстро сформировалась олигархическая система власти, при которой Правительство РФ и Администрация Президента РФ фактически являлись и являются совокупностью лоббистских группировок, представляющих интересы так называемых олигархов. Во всех государственных структурах олигархи имели и имеют своих представителей, которые обеспечивают соблюдение их интересов при принятии решений. Финансовая и экономическая власть олигархов периодически приводила к доминированию в политике интересов одной из олигархических групп, но не надолго: через несколько месяцев большее влияние получала другая олигархическая группа.
Доминирование в политике и принятии решений интересов лоббистских группировок приводило и приводит к практической невозможности стратегического прогнозирования и планирования развития страны. А это, в свою очередь, приводит к невозможности отстаивания и даже формулирования национальных интересов России, как во внешней политике, так и внутри страны.
Олигархическая система власти приводила к усилению ее коррумпированности. Вопросы коррупции в России в этот период в настоящем докладе не рассматриваются, поскольку их изложению посвящен специальный доклад.
Государство в России так и не приобрело правового характера, хотя об этом как о наивысшем приоритете государственной политики неоднократно заявляли высшие руководители страны, в том числе и Президент РФ.
Большие трудности испытывает исполнительная власть в проведении своей кадровой политики. В период перестройки была разрушена старая номенклатурная кадровая система, а новая, фактически, все еще находится в процессе создания и постоянно требует реформирования. Исполнительная власть использует в целях пополнения своих рядов выборы, в том числе и в органы представительной власти с последующими назначениями депутатов или бывших депутатов на соответствующие должности, или назначение на должности старых проверенных номенклатурных кадров.
Ниже приводятся примеры некоторых характерных для периода президентства Бориса Ельцина в 1994–1999 годах процедур принятия решений и контроля их исполнения органами государственного управления федерального и регионального уровней.
Администрация Президента РФ
В России, начиная с 1991 года, система принятия решений в сфере государственного управления изначально складывалась как экспертная – то есть основанная на дублировании отраслевых рекомендаций и оценок рекомендациями и оценками личных экспертов лица, принимающего решения. Особенное значение этот факт имел для Администрации Президента РФ и президентских структур вообще.
Среди причин этого явления можно назвать целый ряд объективных и субъективных факторов политической жизни России начала 90-х годов.
Одной из главных причин стала традиция советской системы принятия решений – непременное дублирование получаемой информации и обязательная перепроверка всех сопутствующих принятию решений экспертных и аналитических заключений. Отраслевые отделы ЦК КПСС активно дублировали министерства и ведомства, существовали целые экспертные «корпорации» Центрального Комитета КПСС, например Военно-промышленная комиссия. Причиной этого положения было возрастающее недоверие высшего партийного руководства страны к отраслевой, ведомственной бюрократии, следовавшей в большинстве случаев собственным интересам.
Борис Ельцин работал в рамках такой системы более 20 лет и на посту Президента России начал активно создавать дублирующие правительственную бюрократию структуры. Главной подобной структурой по замыслу Президента должна была стать Администрация Президента РСФСР, созданная в августе 1991 года в ходе активного переустройства государственной власти и бурного процесса административного строительства. Администрация Президента РСФСР была изначально наделена самостоятельной экспертной функцией. Как весьма прогрессивное изменение можно оценить отсутствие в Администрации Президента РФСФР отраслевых отделов (например, по сельскому хозяйству, промышленности) и принципиально новое разделение всех подразделений на два типа: обеспечивающие (например, отдел писем, организационный отдел) и функциональные (например, государственно-правовое управление, аналитическое управление). Таким образом, Администрация Президента РСФСР дублировала только экспертные функции других бюрократических структур, но дублирование отраслевых управленческих функций, как в ЦК КПСС, в ней отсутствовало.
О необходимости создания и функциях Администрации Президента РСФСР в тот период развернулась весьма острая борьба среди бюрократии и политической элиты страны, хотя государственная важность этих проблем для общественности была отнюдь не очевидной. Ни в подготовленном проекте Конституции России, ни в одной из публично обсуждавшихся политических программ этому органу управления не отводилось того места и значения, которые он приобрел в дальнейшем. Главные соперничающие по этому вопросу группы возглавлялись Геннадием Бурбулисом – координатором избирательной кампании Бориса Ельцина, назначенным на специально для него созданный пост государственного секретаря, и Юрием Петровым – руководителем президентской администрации.
Собственно партийно-политических форм взаимодействия и ответственности у представителей новой власти, называвшей себя демократической, не сложилось – эта власть действовала так же, как и бюрократический аппарат, использовавший, прежде всего, каналы личных связей. Концепция, которую группа Геннадия Бурбулиса предлагала Президенту РСФСР, была изложена в аналитических записках Центра «РФ-политика» и сводилась к тому, что Совет Министров следовало подчинить напрямую Президенту, сделав его органом хозяйственного управления; политических министров объединить вне Совмина в рамках Государственного Совета, имеющего статус совещательного органа при Президенте; Аппарат Совмина расформировать, передав основную его часть в непосредственное подчинение министрам, а службы общего назначения объединить в рамках Администрации Президента РСФСР. Авторы данного проекта, опасаясь противодействия со стороны советских депутатов, изначально и сознательно не ориентировались на его законодательное оформление, тем самым поставив себя в зависимость от расположения Президента РСФСР. Группа Геннадия Бурбулиса переоценила свои возможности ведения аппаратной борьбы и уже в конце сентября вынуждена была признать, что поскольку статус, полномочия и бюджет Госсовета не были определены законодательным путем, важнейшие государственно-политические функции, отведенные Госсовету в новой структуре власти, оказались не реализуемы организационно. Не удалось установить порядок, который обязывал бы руководителей и сотрудников всех рангов именно через Госсовет проводить проекты политических и важнейших хозяйственных решений. В то же время Администрация Президента РСФСР, изначально даже не рассматривавшаяся как самостоятельный субъект политики, довольно быстро стала таковым. Более того, в складывавшейся системе новой российской государственности Администрация Президента РСФСР стала не просто политической структурой, но своего рода гиперструктурой, определяющей все важнейшие государственные решения. Без преувеличения можно утверждать, что от Администрации Президента РСФСР, а потом и РФ, зависели и зависят все без исключения органы государственного управления и почти все политические структуры, кроме самых малозначимых.
Именно в Администрации Президента РСФСР осенью 1991 года происходил общероссийский передел власти: здесь обсуждались и производились назначения глав государственной власти регионов России. Никакой ясной процедуры этого важнейшего политического процесса разработано не было. Провинциальные руководители и депутаты Верховного Совета РСФСР, искавшие назначений на должности глав региональных администраций или представителей Президента, встречались с тремя чиновниками, от мнения которых и зависело принятие кадрового решения: с Юрием Петровым или Геннадием Бурбулисом, а также с Валерием Махарадзе, возглавившим Контрольное управление Президента. Не каждому претенденту на должность удавалось добиться такой встречи, но в случае удачи его шансы повышались: именно эти три чиновника представляли Борису Ельцину предложения на соответствующие назначения.