Между тем практика двусторонних договоров порождала новые противоречия и запутывала ситуацию. В некоторых договорах ряд вопросов, отнесенных Конституцией РФ к ведению Федерации, закреплялся в качестве предметов совместного ведения или даже ведения субъекта Федерации. Следовательно, по некоторым вопросам для отдельных регионов РФ после подписания договора становилось не обязательно выполнять Федеральные Законы. По отношению к другим российским регионам «договорные» субъекты Федерации оказывались в привилегированном положении. Множащиеся договоры о распределении полномочий зачастую служили лишь юридическим оформлением конкретных соглашений и протоколов – последние фигурировали в качестве приложений к декларативным договорам, но находились отнюдь не в открытом доступе. Неудивительно поэтому, что, несмотря на серьезные шаги, предпринятые Правительством РФ в 1994 году по реформированию межбюджетных отношений, добиться реального уравнивания положения субъектов Федерации в бюджетной системе не удалось.
Остался особый налогово-бюджетный режим для Башкирии, Татарии, Якутии (до 1995 года он действовал и для Карелии); отдельной строкой в федеральном бюджете 1994 года выделялось финансирование программы развития республики Коми, норма о специальном федеральном финансировании включена и в договор о распределении полномочий, подписанный Президентом РФ и Главой республики Коми; появилась так называемая «зона экономического благоприятствования Ингушетия». Кроме официальных соглашений между центральными и региональными органами власти, действуют «неформальные» каналы распределения федеральных ассигнований и налоговых льгот. Привилегии, границы власти и действительные возможности тех или иных региональных лидеров зачастую не имеют вообще никаких юридических обоснований, являясь выражением их индивидуальной политической влиятельности, особых личных – «межпрезидентских» или губернатора с Президентом – отношений.
Административное предпринимательство
Шок от свободы ценообразования испытали не только производители и потребители, но и региональные власти. Автономизация хозяйствующих субъектов (еще до и помимо акционирования), с одной стороны, и ответственность за общественную жизнь в регионе, с другой, поставили региональных руководителей в весьма жесткие условия. Они не могли ждать, когда «войдут в рынок» государственные предприятия, изменится под воздействием монетаристского импульса экономическое поведение, вырастут цивилизованные частные предприниматели – отвечать перед населением им нужно было здесь и сейчас. Для большинства руководителей «на местах», по российскому обыкновению, реформы оказались не столько сознательным выбором, сколько стихийным бедствием. Помимо прочего, такая шаткость положения, смутность социальных и личных перспектив, естественно, усиливали стремление «обеспечить тылы», капитализировать нынешнюю административную ренту.
Неудивительно, что местные власти всеми силами старались удержать контроль над экономикой, то есть над хозяйствующими (производящими, торгующими и т. п.) субъектами. Несмотря на все нарекания и причитания региональных руководителей, в их руках имеется более чем широкий набор рычагов как формального, так и неформального административного регулирования: право регулировать цены на ряд товаров и услуг, ограничивать уровень рентабельности предприятий; в их распоряжении – налоговая полиция, санитарный и экологический контроль, шестое управление УВД, а как правило, и прокуратура, таможня, управление ФСК; к этому нужно прибавить зависимость нищенствующих народных и арбитражных судов и, наконец, «старую школу», старые и новые личные зависимости в местных верхах. Довольно быстро были освоены в регионах монетарные и квазирыночные средства воздействия: лицензии, квоты, ставки налогов, кредиты и дотации, право аренды и арендная плата, организация приватизационных конкурсов и аукционов, участие в акционировании (определение условий и контроль за приватизацией – предмет острейшего противоборства целого ряда органов власти и групп интересов). Впрочем, и на новых инструментах можно с успехом играть старую музыку: все, как справедливо заметил Карл Маркс, зависит от ансамбля отношений, в данном случае – отношений административного монополизма. Сами по себе монетарные способы регулирования (да еще и в комбинации с административным принуждением) вовсе не обеспечивают переход от административного торга к конкурентному и правовому рынку.
Пожалуй, наиболее ярким феноменом нашего бюрократического капитализма стало административное предпринимательство. Практически во всех регионах и крупных городах администрации создали внебюджетные финансовые и товарные фонды, для управления которыми обычно учреждались специальные конторы, называемые региональными корпорациями, торговыми домами и т. д. В фонды по цене ниже рыночной поступает определенный процент продукции предприятий, расположенных на подведомственной территории, формально – в обмен на услуги. Эта практика была узаконена специальным постановлением Верховного Совета РСФСР – была такая советская разновидность законодательства. Реальное содержание подобного регионального госзаказа может быть весьма различным: от взаимовыгодного контракта до традиционного оброка. Например, по некоторым оценкам, в Ульяновске глава областной администрации Ю. Горячев брал с завода «УАЗ» более пяти тысяч автомобилей – больше чем тогда, когда тот же Ю. Горячев возглавлял Ульяновский обком КПСС. Администрации активно включились в коммерцию, освоили бартер, искали поставщиков и потребителей, торговались друг с другом, формировали межрегиональные пулы, заключали сделки с иностранными фирмами. Продавали казенную «незавершенку», занимались и капитальными вложениями из бюджета, однако с малым успехом: и средств не хватает, и эффективность низка.
Региональные и местные власти активно использовали для перераспределения собственности и получения коррупционных доходов процедуры банкротства. Обычная схема такого рода процедур была, а в некоторых регионах она такой еще сохранилась, следующей. Достаточно успешно, стабильно работающее предприятие, которое могло бы привлечь инвестиции в регион или в город, очень часто начинало испытывать трудности со снабжением, с оплатой работ и услуг, такие предприятия очень часто начинали подвергаться проверкам пожарных и санитарных служб, налоговой инспекции и т. п. В результате эффективность работы предприятия падала, во многих случаях администрациям регионов или городов удавалось довести дело до процедуры его банкротства. В этом случае на предприятие законным образом приходил новый менеджмент, а его приобретение обходилось новому инвестору значительно дешевле, чем приобретение эффективно работающего предприятия. Выгоды такого рода операций для инвесторов понятны: они экономят свои финансовые ресурсы. Но применение такого рода схем управления экономическими процессами без участия региональных или местных администраций фактически невозможно: ведь государственные структуры, доводящие предприятие до банкротства, работают не в интересах государства или общества, а исключительно в частных интересах. Такова одна из возможных коррупционных схем в российских регионах, и очевидно, что за соответствующие услуги конкретные высокопоставленные чиновники региональных и местных администраций получают вознаграждения. Вознаграждениями в таких случаях становятся, чаще всего, либо взятки, либо участие конкретных лиц в прибылях предприятия после смены на нем собственника. Подробнее эти коррупционные схемы описаны в статье о лоббизме и коррупции.
Нужно признать, что предпринимательство местных администраций сыграло значительную роль в переходе России к рынку; оценить эту роль еще предстоит историкам Второй российской реформы. В условиях развала системы централизованного снабжения, разлада между бывшими смежниками, галопа цен и кризиса неплатежей администрации и их коммерческие агенты взяли на себя труд по налаживанию новых цепей обменов. Тем более важны были усилия местных властей сохранить и наладить кооперационные связи с новым, «ближним» зарубежьем, так как в этом случае особенно высок экономический риск, связанный с расползанием и деградацией правового пространства. К примеру, в работе Союза городов Юга России с самого начала приняли участие мэры ряда городов восточной Украины и северного Казахстана; администрация Оренбургской области активно сотрудничает с властями соседних казахстанских областей: договариваются о поставках, о перспективной кооперации, о взаимной помощи техникой в уборочную страду.
В ситуации, когда не было ни частноторговой сети, ни специализированных товарных бирж, ни развитого рынка информационных услуг, администрации, осваивая оптовую торговлю, старались создать какой ни на есть товарный щит для подопечного населения; при этом они, в отличие от прочих коммерсантов, должны были озаботиться не только торговой прибылью, но и товарным обеспечением жителей с невысокими доходами.
Для поиска зарубежных инвесторов, формирования пакета предложений по перспективным капиталовложениям, доведения этих предложений до уровня пригодных для серьезных переговоров бизнес-планов, для проведения самих переговоров во многих региональных администрациях созданы управления по внешнеэкономическим связям. Следующим шагом было объединение усилий и координация местных властей в рамках межрегиональных ассоциаций, которые представляют собой реальную интеграцию «снизу» – и в плане горизонтальных связей, и как поиск альтернативы традиционным автономно-вертикальным отношениям центра с каждым регионом по отдельности. С формированием межрегиональных пулов возникают интересные кооперационные возможности использования региональных экспортных квот, объединения капитальных вложений и т. д.