Ежегодное Послание Президента было представлено Федеральному собранию и гражданам России 6 марта 1997 года. Первый Президент РФ охарактеризовал это Послание так: «Главная его мысль – страной должна управлять власть, а не обстоятельства. Необходимо наводить порядок. Прежде всего, во власти» (Б. Н. Ельцин, «Президентский Марафон»).
Главной темой Послания 1997 года стала тема государства, в которой можно выделить подтемы государственной службы и государственного аппарата, что весьма красноречиво представляют его основную концептуальную линию.
Базовыми характеристиками реформы государственной службы, могут быть названы: придание государственной службе системного характера, введение новой кадровой политики, проведение реформы, прежде всего на федеральном уровне. Каждое из этих свойств должно было иметь принципиальный характер. Фактически Послание 1997 года признавало то обстоятельство, что реформы в России осуществлялись силами старой бюрократической машины, что определяло неуспех многих из них. Поэтому ставилась задача дать новым задачам новый инструмент их решения – новый административный механизм.
«Системность» государственной службы в рамках Послания 1997 года является главным и необходимым элементом эффективности государственного управления. Одним из главных ресурсов реформы признано кадровое обновление состава государственных служащих. Важность решений, принимаемых на уровне Правительства РФ, устойчивая, «системная» неспособность Правительства РФ исполнять свои обязанности «… без президентского окрика» (Б. Н. Ельцин, «Президентский Марафон») обозначили основную направленность реформы – от федеральных органов власти, в первую очередь, к органам власти субъектов Федерации. Создание «действенного государственного аппарата» признается важнейшей задачей реформы государственной службы.
Самостоятельной темой всего текста Послания 1997 года является экономика. Декларируется доминирующий теневой характер российской экономики. Неэффективный государственный аппарат и теневая модель экономического поведения участников рынка признаны как бы «подпитывающими» друг друга.
Позитивный, программный аспект экономической темы раскрыт через тезис о необходимости ее регулирования путем создания «экономических правил». Характерно, что впервые в Послании Президента РФ речь идет не только о нормативной базе развития рыночных отношений в России, но о создании целой системы «единых правил игры», включающих в себя и эффективную, стимулирующую законодательную базу, и новые модели экономического поведения участников рынка и государственных служащих. Можно говорить о том, что идея «единых постоянных правил игры», весьма популярная в кругах деловой и в политической элиты, впервые предложена именно в Послании Президента РФ 1997 года.
Тема Федерации и федеративного устройства страны в тексте Послания постоянно связывается с бюджетными отношениями Федерального центра и регионов. В Послании 1997 года предложена модель «бюджетного федерализма», а бюджет признан основным инструментом и одновременно основным объектом взаимоотношений Федерального центра и регионов.
В качестве самостоятельной темы в тексте Послания 1997 года присутствует и Государственная Дума, ставшая во многом «тормозом реформ» после выборов 1995 года. Депутатам предложена новая модель политической консолидации на базе борьбы с «главным общественным врагом» – разложившейся и неэффективной бюрократией. Президентом РФ сделано недвусмысленное «предложение» Государственной Думе РФ к конструктивному сотрудничеству: «Надеюсь на конструктивное сотрудничество с депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации» (Ежегодное послание Президента РФ, 1997 год).
Таким образом, в рамках декларированного в 1996 году нового подхода к государственному управлению, в 1997 году экспертами была разработана новая стратегия развития страны, основывающаяся на принципах управляемости экономики, конструктивных отношениях с Государственной Думой РФ, Совета Федерации РФ и реформирования государственной службы.
Общую тенденцию эволюции взглядов экспертов и советников Президента можно охарактеризовать как переход от ортодоксально либеральных взглядов к неолиберализму в его западноевропейском понимании, усиливающем значение роли и места эффективной государственной бюрократии в процессе общественного, прежде всего экономического и социального, развития. Впервые за три года существования в новых конституционных условиях в качестве программных были провозглашены принципы повышения эффективности государственной службы, борьбы с коррупцией, представляющей основную угрозу для действенности системы государственного управления. В Послании Президента РФ 1997 года основным объектом работы государственных структур были признаны сами государственные структуры на всех уровнях.
Послание 1997 года представляет собой наиболее полную и непротиворечивую программу действий государства, учитывающую все ранее «пропущенные» особенности российской экономики и российской политической системы.
По ряду причин, Послание 1997 года осталось в наибольшей степени, по сравнению с другими Посланиями, нереализованным, а взгляды команды советников Президента – практически полностью невостребованными.
Череда экономических и политических кризисов 1997–1998 годов показала, что время для проведения масштабных преобразований системы государственного управления упущено, а ресурсов для ее проведения у первого Президента РФ уже не оставалось.
Подводя некоторые итоги, можно отметить, что Послания Президента РФ стали за семь лет, начиная с первого, появившегося в 1994 году, обязательными атрибутами президентской власти, но одними из самых непродуктивных в российской политике по результатам деятельности. Послания Президента РФ мало кто, кроме специалистов, читал и читает, но самое главное – ни одно из них фактически не реализовано. Замышлявшееся авторами Конституции РФ 1993 года как нечто «судьбоносное», Послание Президента РФ оказалось основательно дискредитированным. Такое положение сложилось, в частности, потому, что реальное стремление Президента РФ вывести страну на решение стратегических задач требует более длинного периода, чем один год. Кажется парадоксальным, но стране скорее нужен план развития на три или пять лет. Такого рода предложения уже высказываются, и в них нет ничего советского или коммунистического. Если эта идея будет воспринята, то практика ежегодных Посланий стране отомрет сама по себе. Правда, для этого придется сначала внести изменения в Конституцию РФ.
Авторы Посланий «эпохи Ельцина» 1994–1997 годов понимали, что ресурсов для серьезного реформирования у России нет, поэтому насыщали их пожеланиями огромных масштабов: улучшить жизнь народа, провести судебную реформу, покончить с коррупцией, получить больший вес в европейской политике и другими. Этот документ не был планом конкретной работы. В какой-то мере понимал это и сам Президент РФ Борис Ельцин и относился к своему Посланию с прохладцей. Встречаться с авторами Посланий он не любил. За все годы он ни разу не побывал в особняке на улице Косыгина, где они писались.
Довольно быстро интерес к Посланиям упал и у политиков, и у самого Президента РФ Бориса Ельцина. Он читал и слегка правил лишь краткий текст своего выступления перед Федеральным Собранием. Здоровье Бориса Николаевича Ельцина не позволяло помощникам предлагать ему для выступления длинные тексты. В последние годы правления Бориса Ельцина политическая элита и журналисты ждали, собственно, уже не самого Послания, а ритуала появления Бориса Ельцина на публике. Основное внимание уделялось не тексту самого Послания, а состоянию здоровья Президента РФ и тому, как его будут слушать оппозиционные депутаты и губернаторы. Сам Борис Ельцин, несмотря на внешнее спокойствие, всегда очень волновался при обращении к Федеральному Собранию.
Вопрос о том, нужно ли вообще ежегодное Послание Президента РФ, неоднократно обсуждался, в том числе и в Администрации Президента РФ. Его подготовка требовала значительных ресурсов. От работы отвлекалось много специалистов. Помощники Президента РФ запрашивали у министров информацию и идеи. А те, понимая, что от документа не будет толку, перепоручали дело второстепенным лицам. В результате в Послании оказывалось немало мелких и спорных суждений, а порой и фактических ошибок.
Послание Президента РФ было необходимо Борису Ельцину как элемент престижа: ему хотелось, чтобы деятельность Президента РФ по управлению государством была похожа на ту, которую выполняет Президент США, политическая система которой в первые годы своего президентства представлялась ему в определенной мере образцом для подражания. К тому же ежегодное представление Послания было для Бориса Ельцина способом продемонстрировать «городу и миру», что он по-прежнему управляет страной.
Российское правительство и его аппарат
Российское Правительство под председательством Виктора Черномырдина быстро приобрело привычный по советским временам вид собрания высших отраслевых представителей. Возглавляющие административно-хозяйственные комплексы отраслевые министры и председатели госкомитетов, в свою очередь, имели главных кураторов-представителей в лице соответствующих заместителей Председателя Правительства РФ. Противостоящий «отраслевикам» так называемый «экономический блок», курируемый в разное время вице-премьерами Шохиным, Гайдаром, Чубайсом, Потаниным, в соответствии с логикой развития постсоветской рыночной экономики оказался тесно связанным с интересами нового сектора – финансового капитала. Были в правительстве и «политические» назначения, но они, как правило, определялись отнюдь не перипетиями политической борьбы «демократов-реформаторов» и «противников реформ». Так, Олег Лобов – член свердловской (еще обкомовской) команды Бориса Ельцина стал в 1993 году министром экономики и вскоре развернул бурную деятельность по фактической реставрации Госплана. Не столько экономическое содержание, сколько крайняя амбициозность планов Олега Лобова заставили Президента РФ переместить его из правительства на должность секретаря Совета безопасности РФ, где он благополучно пережил грандиозный скандал, связанный с его содействием японской секте «Аум сенрике», и чеченскую войну. В 1996 году Олег Лобов вновь был назначен заместителем Председателя Правительства РФ с неопределенными функциональными обязанностями.