VI. Анализ главных переменных величин
Во второй части я намерен анализировать режимы западной демократии, или, лучше сказать, конституционно-плюралистические режимы,— что сопряжено с определенными трудностями. Этим режимам присуще многообразие форм государственных институтов и способов их функционирования. Практически невозможно дать классификацию основных разновидностей. Режимы с монопольно владеющими властью партиями можно разделить по партийным идеологиям и целям, по используемым средствам, по намечаемым общественным преобразованиям. При изучении разнообразнейших конституционно-плюралистических режимов труднее выделить институты, которые можно брать за основу, рассматривая конкретные разновидности этих режимов.
Разумеется, во всех конституционно-плюралистических режимах существуют нормы, согласно которым верховные правители должны сотрудничать с другими инстанциями, определены условия, при которых граждане получают право оспаривать решения администрации или правителей. Однако фундаментальное своеобразие режимов и многообразие институтов затрудняют выявление отдельных разновидностей. В сегодняшней лекции мне хотелось бы объяснить, почему так происходит. ^
Я ищу возможность сравнивать различные плюралистические режимы. Это необходимо для анализа главных переменных величин, с которыми нам придется иметь дело для понимания стоящих перед режимами основных проблем и для описания конкретных режимов, подробным изучением которых нам предстоит заняться.
Как правило, изучение конституционно-плюралистических режимов ведется в четырех направлениях.
1. Политическая система рассматривается как особая социальная система — от выборов и принимаемых правительством решений до партийных структур, функционирования парламента и назначения министров.
2. Политическая система рассматривается взаимосвязано с тем, что принято называть социальной инфраструктурой. Реализация власти, принятие решений зависят от социальных групп, их интересов и устремлений, форм борьбы, постоянного соперничества и возможности согласия.
3. Анализируются функции администрации, которая одновременно исполняет правительственные решения, служит техническим советником правителей и совокупностью инстанций, необходимых для деятельности частных лиц.
4. Наконец, подвергается изучению то, что за неимением более точного термина, я буду называть историческим окружением политической системы. Действительно, каждая политическая система испытывает влияние, иногда определяющее, конгломерата традиций, ценностей, образов мысли, присущих каждой стране.
Эти четыре аспекта, разумеется, можно отделить друг от друга лишь теоретически, но отнюдь не в реальной жизни. Функционирование любого парламента зависит от избирательного и конституционного законов (первое направление изучения), а вот политическая борьба в парламенте проясняется только при понимании соперничества социальных групп за пределами политической системы. Наконец, все аспекты парламентской жизни определяются не только Конституцией — важны также представления политиков о допустимости и недопустимости тех или иных действий, о законности средств. Некий американский социолог проследил взаимосвязь форм парламентского соперничества во Франции и соперничества в начальной, средней и высшей школе. Оказалось, что есть некий французский стиль парламентских баталий, который отчасти смахивает на способы самоутверждения школьников, студентов и пр. У каждой страны свой стиль: в США — это резкость и сердечность, в Великобритании — благоразумие, аристократизм, непреклонная беспощадность.
Политические науки изучали в основном политическую систему как таковую; ее органы и функции исследовались отдельно друг от друга. Я же намерен анализировать главные переменные величины.
Первая величина, которой обычно занимаются правоведы,— сама Конституция, интерпретируемый политиками основной закон.
Различают конституции президентского и парламентского типов. Почти в чистом виде их можно обнаружить соответственно в США и в Великобритании.
Для американской системы характерны раздельные выборы исполнительной власти в лице президента и законодательной власти — палаты представителей и сената.
Президент избирается на основе всеобщего избирательного права и непрямых выборов, поскольку, в соответствии с Конституцией, граждане страны выбирают только выборщиков президента. Мандат, который получает подавляющее большинство выборщиков, носит императивный характер, ибо заранее известно, за какого кандидата голосует каждый из них. Следовательно, результаты известны уже тогда, когда проголосовали простые граждане,— при условии, что один из двух кандидатов получил абсолютное большинство. Если ни один из кандидатов не получает абсолютного большинства голосов президентских выборщиков, президента избирает палата представителей. Это, по сути, прямые выборы на основе всеобщего избирательного права, что бы там ни говорилось в американской Конституции. Есть, однако, два этапа, предшествующие конституционным. Кандидаты на пост президента США избираются партийными съездами, делегаты же на эти съезды, или конвенции, назначаются — или избираются — сообразно процедурам каждого штата. Какова бы ни была их сложность, система приводит к тому, что носителя исполнительной власти выбирает вся совокупность граждан.
Свою власть президент США может реализовать лишь в согласии с палатами конгресса: палатой депутатов или сенатом. Но партия, которую представляет президент, не обязательно располагает большинством в палатах. Чтобы система была эффективной, президент-республиканец должен взаимодействовать с сенатом, где большинство — демократы.
Президент США набирает министров не из парламента. Он может их и отозвать. Только в некоторых случаях назначения должны утверждаться сенатом.
Правительство Великобритании (по крайней мере, согласно Конституции — в том виде, в каком она действует ныне) — представитель палаты общин. При двухпартийной системе правительство опирается на большинство депутатов, и американский вариант, где глава государства может не принадлежать к партии, за которой большинство, в Англии немыслим.
Обе системы в настоящее время двухпартийны, однако у партий в Великобритании и США есть существенные различия. Обе английские партии дисциплинированны: в палате общин депутаты-консерваторы не могут не голосовать за правительство консерваторов всякий раз, когда «whips»[13] отдают соответствующее приказание. В американской же системе партии не дисциплинированны, и обычно президент правит, опираясь на большинство собственной партии и меньшинство из числа оппозиционной партии.
Оба примера иллюстрируют родственные и в то же время противоположные типы конституций. В обоих случаях взаимодействовать должны все высшие государственные инстанции. Приходится слышать о разделении властей в США. В каком-то смысле это верно. Носитель исполнительной власти, президент, избирается иначе, чем носитель законодательной власти — палата представителей и сенат. Однако функционирование режима требует взаимодействия президента и конгресса. Точно так же английская система предполагает постоянное взаимодействие правительства и Палаты общин. В обеих системах власть ограничена благодаря ее рассредоточению между многочисленными инстанциями. По выражению Монтескье, власть останавливает власть. Президент США располагает чрезвычайно -широкими полномочиями, но — в пределах, очерченных Конституцией. Он пользуется определенной свободой при проведении внешней политики, но для объявления войны и подписания мира ему нужна санкция конгресса. Вместе с тем оба режима действуют так, что решения все-таки принимаются. Цель конституционного режима—ограничить власть, не парализуя ее. Президент США имеет право подбирать себе сотрудников и направлять дипломатию. Правительство Великобритании опирается на парламентское большинство, которое обычно одобряет его предложения и действия, пока недовольство его действиями не приводит к удалению премьер-министра его же собственной партией. Иногда депутаты большинства предпочитают провести новые выборы, чтобы не санкционировать неугодные им действия правительства. Наконец, в США и Великобритании судебная власть независима, у гражданина есть средства для защиты от произвола администрации или правителей.
С точки зрения конституционного устройства можно считать идеальными оба эти типа правления — президентский и парламентский, полагая, что все конституции плюралистических режимов более или менее близки.
Различия конституций не дают возможности классифицировать режимы. В самом деле, оба способа правления — английский и американский — схожи больше, нежели парламентское правление во Франции с парламентским правлением в Великобритании. Французский режим. Конституция которого не столь уж отлична от английской, функционирует совершенно иначе. В нашей системе несколько партий, а не две. В Великобритании исполнительной власти обеспечена устойчивость, тогда как у нас она очень нестабильна. Британский избирательный закон, чрезвычайно простой, не менялся. Выборы проходят в один тур, и избранным считается кандидат, набравший большинство голосов. Франция, видимо, установила мировой рекорд по изменениям не только Конституции, но и избирательных законов.