9. Следует официально зафиксировать максимальную долю расходов на административные нужды в расходах региональных и муниципальных бюджетов и установить, что при превышении этой доли бюджет теряет право на получение финансовой поддержки от вышестоящего бюджета в любой форме.
10. Представляется целесообразным установить единую процедуру согласования и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, включая их территориальные подразделения, с органами власти субъектов Федерации и органами власти местного самоуправления.
3.3. ПЕРВЫЙ ШАГ:
ПРАВИТЕЛЬСТВО ДОЛЖНО НАЧАТЬ С СЕБЯ
Необходимым элементом оздоровления системы государственного управления представляется провозглашение лидером страны стратегической инициативы в области совершенствования управления - программы государственного строительства - и ее реализация в кратчайшие сроки.
Основная мысль данной программы: раз государство считает плохой менеджмент ключевой причиной отставания Российской Федерации, ему логично начать его оздоровление с собственного менеджмента.
Развитие этой мысли ведет к признанию того, что, раз реформа государственного управления провозглашается президентом страны (никто иной не имеет на это достаточных полномочий), она должна начаться с администрации президента, а затем - и с правительства Российской Федерации.
Программа государственного строительства должна в сжатом, понятном и привлекательном как для общественности, так и для специалистов виде излагать направления и механизмы повышения эффективности государства.
Цель программы - установить долгосрочные ориентиры развития системы государственного управления и внедрить в массовое сознание понимание того, что совершенствование системы управления обществом - не только самостоятельная, но и самая выгодная и важная для общества сфера деятельности государства.
Побочная задача - вселить в людей оптимизм по поводу дееспособности государства и их будущего.
Содержание программы.
1. Цель государства: зачем оно нужно гражданам и корпорациям. Этот раздел должен представлять собой короткую правдивую декларацию, понятную каждому, излагающую суть неформального общественного договора: что реально предоставляет и намерено предоставлять в обозримом будущем государство своим налогоплательщикам в обмен на получаемые от них деньги, своим гражданам - в обмен на добровольное ограничение теми своих личных желаний в в соответствующих с установленными законами.
2. Основные принципы государственного строительства: каким образом, какими инструментами государство будет добиваться своих перечисленных в первом разделе целей. Представляется целесообразным указать, что в связи с постоянным изменением внешних для государства условий совершенствование системы государственного управления является непрерывным процессом.
3. Цель сегодняшнего этапа государственного строительства - исправление тех недостатков государства, которые можно исправить на первом этапе.
4. Конкретный механизм достижения поставленной цели должен, как представляется, описываться примерно, на основе изучения опыта США, где реформа государственного управления наиболее масштабна и осуществляется наиболее часто (11 раз в ХХ веке), а также Великобритании, Австралии и Новой Зеландии, где она достигла наиболее значимых результатов.
Как показывает мировой опыт, совершенствование системы государственного управления - постоянный процесс, требующий от государства постоянных усилий и, соответственно, создания постоянных структур, члены которых включены, однако, в повседневный процесс государственного управления.
Соответственно, представляется необходимым создание постоянной комиссии при президенте по совершенствованию системы государственного управления. В нее должны войти представители президента, организующие и направляющие государственную реформу на первом этапе, ограниченное количество ученых и первые заместители руководителей важнейших министерств и ведомств, занимающиеся именно организацией работы соответствующих структур управления.
Основными направлениями работы данной постоянной комиссии на этапе реструктуризации правительства представляются следующие:
· оптимизация структуры министерств и ведомств, включающая в себя четкое разделение функций, исключение как дублирования ведомств, так и возникновения «управленческого вакуума», а также обеспечение безукоризненной реализации принципа исключительной компетенции, при котором за любой вопрос отвечает только один руководитель, обладающий всей полнотой принятия решений в этой сфере.
комплексное обследование работы наиболее важных министерств и ведомств (по технологиям, применявшимся в США) с выработкой соответствующих рекомендаций;
организация интенсивной стажировки (с заимствованием методологии совершенствования госуправления, а не конкретных приемов, которые в России малоэффективны по определению) в США, Великобритании, Австралии, Новой Зеландии перспективных государственных чиновников (молодых, на должности не ниже заместителя начальника Управления министерства) - будущих первых заместителей соответствующих министров по управлению и совершенствования организации труда;
разработка при участии ведомств положений об этих ведомствах, четко формулирующих их общественно полезные функции («миссия» - зачем то или иное ведомство нужно обществу);
разработка при участии ведомств унифицированных четких, формализуемых, количественно оцениваемых требований к компетентности и психологическим качествам сотрудников, занимающих высшие и средние посты;
разработка при участии ведомств унифицированных должностных инструкций, определяющих: кто, на каком уровне, какое может принять самостоятельное решение;
разработка при участии ведомств унифицированных критериев оценки деятельности правительства, отдельных ведомств и должностных лиц;
разработка, обеспечение принятия и реализации закона, подобного Закону США о документообороте (принесшему экономию в 2 млрд.долл.), а также Закону 1993 года «О деятельности Правительства и ее результатах».
В программе государственного строительства представляется целесообразным предусмотреть разделение органов государственного управления на две основные группы: перспективные (носящие функциональный характер, укрепляющие рыночное регулирование, ослабляющие ограничение конкуренции, обеспечивающие реализацию стратегических интересов России) и редуцируемые (отраслевые, осуществляющие прямое управление субъектами экономики), трансформируемые в крупные корпорации (холдинги).
При проведении реструктуризации правительства необходимо обеспечить кардинальное упрощение его структуры и полномасштабный переход от отраслевого к функциональному принципу управления.
Предпосылки такого перехода налицо: в отраслевых ведомствах выделились, с одной стороны, прогнозно-аналитические, с другой - оперативно управляющие структуры. Первые разумно влить в Минэкономики или аналитическую структуру правительства с сокращением кадров (при сохранении специалистов), вторые - выделить в первоначально государственные компании (холдинги), которые будут реально управлять находящимися в государственной собственности пакетами акций предприятий соответствующих отраслей.
Мингосимущество будет держателем госпакетов акций, осуществляющим контроль за этими холдингами (в том числе за Центробанком) по заранее определённым полностью формализованным показателям.
При рассмотрении перспектив отдельных органов следует отметить принципиальную важность нормализации управления бюджетом: прямое подчинение Минфину органов, обеспечивающих доходы государства, включая федеральные внебюджетные фонды, МНС и ГТК (на правах Главных управлений, подобно сегодняшнему Казначейству), с выводом из состава Минфина Федерального Казначейства в самостоятельный федеральный орган.
На базе налоговой полиции представляется целесообразным создать Финансовую полицию, расследующую все виды совершаемых в стране финансовых преступлений.
Для проведения разумной экономической политики жизненно необходимо обеспечить плотное взаимодействие правительства с Центробанком и оперативный контроль секретариата премьера за Министерством финансов.
Полномочия Федеральной комиссии по ценным бумагам логично расширить до всего финансового рынка, включив в сферу ее компетенции всю правительственную деятельность по реструктуризации банковской системы (включая работу АРКО), регулирование страхового, пенсионного и иных рынков финансовых услуг.
Кроме того, разумно придание Госкомстату аналитических функций и включение в него всех аналитических структур правительства. Без этого в системе федеральной исполнительной власти не удастся создать жизненно необходимой эффективной системы индикативного планирования и прогнозирования.
Следует приложить все усилия для исключения практики создания ведомствами структурных подразделений, дублирующих функции других ведомств.
В результате необходимое изменение структуры правительства в ближайшие годы представляется следующим:
1. Аппарат правительства России полностью расформировывается по «профильным» министерствам. Вместо него остается секретариат председателя правительства, значительно превышающий сегодняшний.
2. Из всех заместителей председателя правительства сохраняется только один, курирующий стратегические разработки (и в этой части - все министерства и ведомства). Он замещает председателя правительства по должности. Движение к этому положению идёт через промежуточный этап, когда из всех заместителей остаются трое - один первый и двое, курирующие финансовую политику и реальный сектор экономики. Функции двух последних - объединение соответствующих ведомств в Минфин и Минэкономики; по исполнении этой функции они возглавят эти министерства.