Глобальная политика ориентируется сегодня не только на традиционные геополитические интересы, включающие в себя оборону и военные отношения, но также и на множество разнообразных экономических, социальных и экологических проблем. Загрязнение окружающей среды, наркотики, права человека и терроризм находятся в числе всё возрастающего количества межнациональных политических проблем, которые не вписываются в рамки юрисдикции, действующей на определённой территории, нарушают сложившийся баланс глобальных политических сил, требуют международного сотрудничества для своего эффективного разрешения. Таким образом, оборона и проблемы безопасности не должны занимать первого места в списке основных глобальных проблем. Понятие «глобального управления» помогает сформулировать и осмыслить эту проблему.
Под глобальным управлением понимаются не только официальные институты и организации, которыми создаются и поддерживаются (или не создаются и не поддерживаются) правила и нормы, управляющие мировым порядком – государственные институты, межправительственное сотрудничество и т. д., но также и все те организации и группы влияния – от многонациональных корпораций, транснациональных социальных движений до множества неправительственных организаций, которые преследуют цели и задачи, достижение и решение которых зависит от транснациональных правящих и властных институтов. Понятно, что Организация Объединённых Наций, Всемирная торговая организация и множество мероприятий национальных правительств входят в число главных компонентов глобального управления, но ими список ни в коем случае не исчерпывается. Если из понятия глобального управления исключить социальные движения, неправительственные организации, региональные политические ассоциации и т. д., то нельзя будет вполне адекватно понять его формы и динамику.
Увеличение числа новых форм политического воздействия и организаций отражает быстрое распространение транснациональных связей и возникающее у большинства государств желание иметь дело с коллективными политическими проблемами. Кроме того, это отражает и растущее давление неправительственных образований, способствующее развитию новых форм подотчетности в международной политической жизни. Чтобы уловить некоторые из скрытых изменений в этой области, важно понять, что такое «международный режим».
Международный режим может быть определён как «неявные или явные принципы, нормы, правила и процедуры принятия решений, по поводу которых в данной сфере международных отношений предполагается общее согласие»[73]. Режимы являются не просто временными или ad hoc (специально для данного случая выработанными) соглашениями, скорее их можно считать «промежуточными переменными» между основными властными и экономическими структурами международной системы, с одной стороны, и определёнными результатами – с другой. Например, как считает профессор С. Крайснер, неудача рынков в регулировании поставок и распределении товаров и услуг или при решении неотложных транснациональных проблем может стать для государств и политических деятелей побудительной причиной установления особых режимов. Режимы могут устанавливать систему правовой ответственности, использовать доступную информацию, сокращать согласованную стоимость сотрудничества и обеспечивать некоторую степень предсказуемости отношений. Международные режимы – следствие необходимости найти новые формы сотрудничества и регулирования общих проблем. Международные режимы создают формы глобального управления, отличающегося от традиционных понятий правления, которые предполагают наличие определённых центров суверенной политической власти.
Говоря о глобальной политике, глобальном управлении и международных режимах, нужно сделать одну серьезную оговорку. Оценивая их влияние, особенно их отношения с государствами и мировым порядком, важно не упустить две проблемы. Первая состоит в том, что национальное государство лишается части своего суверенитета лишь тогда, когда на его месте возникает другая – «более высокая», более независимая территориальная и более функциональная форма власти, которая сокращает правовую основу принятия решений, руководствуясь только национальными интересами. Ибо, как уже отмечалось ранее, национальный суверенитет включает в себя, помимо всего прочего, и право осуществлять властные полномочия на ограниченной территории, и политические руководство в рамках сообщества, которое имеет право определять систему правил, инструкций и соответствующей формы правления. Вторая проблема, с которой сталкиваешься, размышляя о воздействии глобализации на национальное государство, связана с тем, что необходимо различать суверенитет и государственную автономию – способность государства независимо формулировать свои политические цели и достигать их[74].
Соответственно, важным представляется такой вопрос: сохраняет ли национальное государство весь свой суверенитет, если меняются пределы его автономии, или же оно действительно лишается части суверенитета в результате глобализации политики? Тем временем важно подчеркнуть следующее: исследуя глобализацию политики, не обязательно исходить из того, что современное национальное государство увядает, или что его суверенитет существенным образом разрушен, или же что автономия государства резко сокращается.
Две мировые войны привели к пониманию того, что международная система правления не может рассчитывать на равновесие сил, если не будут объявлены вне закона наиболее экстремальные формы насилия над человечеством и не будет осознана растущая взаимосвязь между нациями и их зависимость друг от друга. Постепенно всё – и содержание, и сфера действия, и сама суть Вестфальской концепции международной регуляции, особенно её концепция международного права, – были подвергнуты сомнению. Полезно поэтому рассмотреть некоторые из основных юридических преобразований, которые произошли, поскольку они показательны для основополагающих изменений в глобальной политике.
Во-первых, было отвергнуто учение, согласно которому международное право, по словам Л. Оппенгейма, признавалось «действующим только и исключительно между государствами»[75]. Индивиды и группы были признаны субъектами международного права на основе таких инновационных соглашений, как устав Международного военного трибунала, на основе которого происходили Нюрнбергский и Токийский процессы над военными преступниками (1945), Всеобщая декларация прав человека (1948), Соглашение о гражданских и политических правах (1966) и Европейская конвенция по правам человека (1950).
Во-вторых, было отвергнуто представление о том, что международное право занято, в первую очередь, политическими и геополитическими проблемами. Согласно новой концепции, международное право в большей степени связано с координированием и регуляцией экономических, социальных и коммуникативных проблем, а также проблем, связанных с охраной окружающей среды. В связи с существенным увеличением числа организаций, участвующих в мировой политике, таких как Организация Объединенных Наций, Международный банк, Международный союз электросвязи, Продовольственная и сельскохозяйственная организация и Всемирная организация здравоохранения, появилось множество препятствий на пути к расширению сферы действия международного права[76].
В-третьих, было подвергнуто сомнению распространенное в правовой науке представление о том, что подлинным источником международного права являются только соглашения между государствами, будь то соглашения зарегистрированные или подразумеваемые. Сегодня целый ряд источников международного права добиваются признания. В их число входят традиционные источники, такие как международные договоры и соглашения, которые признаны государствами, международная традиция или распространенная практика, предполагающая очевидность общепринятого правила или свода правил, и основополагающие принципы права, признанные «цивилизованными народами». Однако наряду с этими источниками теперь можно найти и «волю международного сообщества», которая при определенных условиях может обрести «статус закона» или лечь в «основу международного правового обязательства». Это мнение представляет собой опасный принципиальный разрыв с требованием, согласно которому необходимым условием создания международных норм и обязательств является их официальное признание со стороны отдельного государства.
В результате изменений, происшедших в международном праве вследствие глобализационных процессов, индивиды, правительства и неправительственные организации оказались в новой системе правового регулирования. Международное право признает дееспособность и принуждение, права и обязанности, которые в ряде важных аспектов ограничивают принцип государственного суверенитета.