8.4. Судебный контроль за деятельностью таможенных органов
Судебный контроль за избранием мер уголовно-процессуального принуждения как правовой институт исследовался одним из авторов учебника «Таможенное право России» В.Н. Галузо, но в уголовно-процессуальном праве[10]. Но ввиду того, что таможенные органы осуществляют и уголовно процессуальную деятельность (в частности дознание), данное научное исследование не потеряло своей актуальности, и мы рекомендуем читателям ознакомиться с этой работой. В последующем, в связи с принятием Уголовно-процессуального кодекса РФ (УГIК РФ) 2001 г., данный правовой институт, разумеется, видоизменился, что учтено этим автором в другой публикации[11].
Представляется целесообразным деление судебного контроля за деятельностью таможенных органов на два вида: контроль судов общей юрисдикции и контроль судов специальной юрисдикции. Общие положения контроля судов общей юрисдикции за деятельностью таможенных органов изложены В.Н. Галузо в указанных выше публикациях.
Подтверждением контроля судов общей юрисдикции может рассматриваться постановление Президиума Верховного Суда РФ от 24 апреля 2002 г. № 84пв-01, в соответствии с которым ряд положений подзаконного нормативного правового акта Государственного таможенного комитета РФ и Министерства финансов РФ были признаны «противоречащими федеральному закону и не действующими со дня вступления решения в законную силу»[12].
Другим видом судебного контроля за деятельностью таможенных органов является контроль судов специальной юрисдикции за деятельностью таможенных органов. Имеются в виду следующие суды специальной юрисдикции: Конституционный Суд РФ и федеральные арбитражные суды. Контроль этих судебных органов за деятельностью таможенных органов достаточно детально рассмотрен в учебном пособии «Таможенное право» под редакцией В.Г. Драганова и М.М. Рассолова.
8.5. Прокурорский надзор за деятельностью таможенных органов
Представляется необходимым первоначально рассмотреть общие положения о надзоре прокуратуры за исполнением законов.[13]
Надзор прокуратуры – это регламентированная прокурорским правом деятельность прокуратуры по проверке исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов государственными и негосударственными органами.
В основе данного нами определения находятся следующие положения: надзор прокуратуры – это вид государственной деятельности; надзор прокуратуры осуществляется специально управомоченным органом государства (прокуратурой); исключительность надзора прокуратуры, означающая невозможность его осуществления иными государственными и негосударственными органами; осуществление полномочий путем проверки исполнения законов.
Содержание прокурорского надзора обычно определяют через его объект, предмет, пределы, полномочия, средства, и иные понятия.
Наиболее общим характером обладает объект прокурорского надзора как самостоятельная правовая категория. Под таковым мы понимаем деятельность органов государства и негосударственных органов по исполнению законов и подзаконных нормативных правовых актов, регламентированную прокурорским правом. Иначе говоря, объект прокурорского надзора – это общественные отношения по исполнению законодательства, урегулированные правом. Наше определение основано на следующих положениях: прокурорский надзор – это не всякая деятельность, а только деятельность по исполнению законов и подзаконных актов; это деятельность не всех государственных и негосударственных органов, а лишь тех, которые обозначены в законе – объект прокурорского надзора; это деятельность, урегулированная законом.
Объект прокурорского надзора не беспределен. для обозначения его границ в теории используется правовая категория пределы прокурорского надзора, под которой мы понимаем правовые требования по исполнению определенного по характеру законодательства, теми или иными государственными и негосударственными органами. Пределы прокурорского надзора позволяют определить предмет прокурорского надзора как самостоятельную правовую категорию.
Предмет прокурорского надзора соотносится с объектом как часть с целым: внешними границами первого по отношению ко второму выступают пределы прокурорского надзора. Важно иметь в виду, что предмет прокурорского надзора является более динамичной правовой категорией по сравнению с объектом прокурорского надзора. Изменяющиеся социально-экономические отношения выступают предпосылкой расширения границ предмета прокурорского надзора. Кроме того, пределы прокурорского надзора позволяют типологизировать предмет прокурорского надзора на отдельные элементы, именуемые в теории видами прокурорского надзора. В зависимости от круга тех или иных государственных или негосударственных органов, деятельность которых поднадзорна прокуратуре, различаются четыре вида прокурорского надзора. Выделение еще одного вида – соблюдение прав и свобод личности и гражданина обусловлено сферой деятельности.
В качестве самостоятельной правовой категории нами рассматриваются субъекты прокурорского надзора. Это государственные и негосударственные органы, исполнение ими законодательства составляет предмет прокурорского надзора. Круг субъектов широк и устанавливается нормами соответствующих отраслей права (конституционного, административного, гражданского, уголовно-процессуального и др.). Особый круг субъектов является одним из признаков, характеризующих вид прокурорского надзора.
Обязательным субъектом прокурорского надзора является прокурор. Разъяснение данного термина приведено в ст. 54 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федераций». Иные прокурорские работники (например, следователь прокуратуры) не управомочены осуществлять надзор. Иначе говоря, осуществление надзора является исключительной компетенцией прокурора.
Следующая группа понятий имеет непосредственное отношение к деятельности прокурора: полномочия прокурора, акты прокурорского надзора. Совокупность прав и обязанность прокурора по осуществлению надзорной функции, предусмотренные прокурорским правом, представляют собой полномочия прокурора в качестве самостоятельной правовой категорий.
Полномочия (компетенция) прокурора реализуются в форме актов прокурорского надзора. Как правило, акты – это документы властно-распорядительного характера, обязательные для исполнения соответствующими государственными и негосударственными органами. Перечень актов прокурорского надзора предусмотрен законом. К ним, в частности, относятся постановления, протесты, представления, предостережения о недопустимости нарушения закона. Набор актов определяет тот или иной вид прокурорского надзора. К актам прокурорского надзора предъявляется ряд требований: они должны быть кратко и лаконично изложены и содержать все необходимые реквизиты (в частности, наименование прокуратуры, место и время составления акта, должность, классный чин и фамилию прокурора, от которого они исходят). Структурно акт обычно состоит из двух частей: описательной и заключительной.
Полномочия прокурора и акты прокурорского надзора в совокупности составляют средства прокурорского надзора.
Таможенные органы относятся к исполнительной ветви власти, а поэтому деятельность всех таможенных органов охватывается содержанием предмета общего надзора прокуратуры.
Данный вид надзора в Федеральном законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции ФЗ РФ от 23 декабря 1998 г.) характеризуется следующим образом: надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов. Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их органами, управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также надзор за соответствием законам, издаваемых ими нормативных правовых актов.
В теории используется и другое понятие – общий надзор. По-нашему мнению, широко используемый в теории термин «общий надзор» не позволяет разграничивать виды прокурорского надзора, ибо он фактически охватывает все его разновидности (в российском законодательстве термин «общий надзор» не используется). Более логичным для обозначения рассматриваемого вида прокурорского надзора, на наш взгляд, было бы наименование надзор за административно-распорядительной деятельностью.
В соответствии с п. 1 ст. 21 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации (в редакции от 23 декабря 1998 г.) предметом общего надзора являются:
• соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории России, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами перечисленных выше органов и организаций.
Таким образом, предмет прокурорского надзора представляет собой совокупность двух частей: исполнение действующих законов органами и должностными лицами, осуществляющими административно-распорядительную деятельность (в том числе таможенных органов и их должностных лиц), а также обеспечение соответствия законам нормативных правовых актов этих же органов и должностных лиц. В данном случае термин «закон» следует трактовать шире его буквального значения. В частности, в этом смысле к законам могут быть отнесены указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и иные нормативные правовые акты, а также акты органов судебной власти.