По существу, до 75% страховой премии (уменьшенной на величину суррогатного страхования жизни) распределялось между страховщиками на основе административных решений чиновников различных органов исполнительной власти и внебюджетных фондов.
Закон определил исчерпывающий перечень действий органов исполнительной власти, которые являются ограничением конкуренции на рынке страховых услуг, существенно расширил компетенцию МАП РФ по пресечению таких действий, а также установил правила и процедуры проведения конкурсов на осуществление страхования за счет средств бюджетов всех уровней.
В развитие закона Правительством РФ было принято Постановление "О конкурсах среди страховщиков для осуществления страхования за счет средств соответствующего бюджета"[31], которое ввело обязательное согласование с МАП РФ порядка проведения открытых конкурсов по отбору страховщиков, проводимых распорядителями средств бюджетов всех уровней, а также определило периодичность проведения конкурсов.
Постановление определило, что федеральные органы исполнительной власти обязаны проводить конкурсы по отбору страховщиков не реже одного раза в три года (в том случае, если деятельность федерального органа связана с необходимостью соблюдения конфиденциальности о сотрудниках, конкурсы следует проводить не реже одного раза в пять лет). Начиная с 1 января 2004 года все расходы федерального бюджета на страхование должны осуществляться на конкурсной основе.
Промежуточные итоги введения конкурсности в исполнение государственного и муниципального заказов на страховые услуги подводить рано, однако порядок проведения конкурсов не учитывает ряда существенных обстоятельств, специфических для технологии страхования:
– Реальная конкурсность на рынке государственного заказа на страховые услуги предполагает свободный доступ к базам данных, уже сформированных в процессе исполнения государственного заказа на страховые услуги (страховой статистике, статистике аварийности, смертности, травматизма, иным видам значимой для конкурсантов статистики); обычаем делового оборота в российской практике исполнения государственного заказа на страховые услуги является распространение права собственности страховщика - исполнителя заказа на все сформированные в процессе исполнения заказа базы данных; владение этим активом превращается в решающее конкурентное преимущество на последующих конкурсах;
– Конкурсный порядок подбора исполнителей государственного заказа на страховые услуги окажет минимальное воздействие на конкурентную среду на рынке медицинского страхования (прежде всего в ОМС), если условия конкурсов не будут гармонизированы с условиями договоров между ЛПУ и страховыми компаниями на оказание услуг застрахованным лицам: рынок медицинских мощностей (лечебно-профилактических учреждений, находящихся в муниципальной и государственной собственности) ограничен и доступ на него новых страховых компаний может быть закрыт соглашениями уже работающих на рынке страховщиков и лечебно-профилактических учреждений.
По мнению представителей МАПа, конкурсный порядок подбора исполнителей заказа на страховые услуги целесообразно распространить на государственные и муниципальные предприятия (ГУПы, казенные предприятия и МУПы), а также на предприятия - естественные монополисты: РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России", ОАО "Транснефть", РАО РЖД.
Однако положение о конкурсах не изжило полностью проблему несправедливого ограничения доступа на рынок государственного заказа на страховые услуги. Так, до сих пор действует порядок лицензирования эксплуатации блоков атомных станций, который позволяет Госатомнадзору РФ требовать от соискателей лицензии - государственных унитарных предприятий, эксплуатирующих блоки атомных станций - застраховать свою гражданскую ответственность за ядерный ущерб. Страхование такого рода осуществляется узким кругом афилированных с Госатомнадзором РФ страховых компаний[32]. По всей видимости, МАП РФ должен быть наделен правом опротестовывать решения органов исполнительной власти и иных государственных организаций, в которых страхование используется в качестве дополнительного барьера для доступа на рынок.
Следует согласить и с иным предложением о расширении полномочий антимонопольного ведомства: в его компетенцию целесообразно передать не только одобрение условий проведения конкурсов, но и право "вето" на результаты конкурса, если решение конкурсной комиссии противоречит условиям конкурса или антимонопольного законодательства.
Особую актуальность внедрению конкурсного порядка распределения государственного заказа на страховые услуги среди исполнителей придает выделение из федерального бюджета на 2004 год Министерству сельского хозяйства РФ средств на "компенсацию части затрат по страхованию сельскохозяйственных культур". Закон о бюджете установил, что Правительство РФ вправе самостоятельно определить порядок возмещения из федерального бюджета части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей и организаций АПК всех форм собственности, а также крестьянских фермерских хозяйств на уплату страховых взносов в размере 1 млрд. 900 млн. рублей.
В формулировках закона о бюджете на 2004 год угадывается знакомая по предыдущим бюджетам компенсация государством части затрат на страхование, которые произвели сельхозпроизводители. Нужно отметить, что практика дотирования потребления страховых услуг сельскими товаропроизводителями обычно предполагает долевое участие государства в страховых выплатах, и редко - дотирование страхователя для уплаты взносов или их части. В первом случае организация конкурсов страховщиков является вполне логичным следствием решения государства о дотации и должна быть проведена в полном соответствии с законодательством. Если же дотируется непосредственно уплата взносов, то в соответствии с существующей нормативно-правовой базой организация таких конкурсов может и не проводиться, что неизбежно приведет к возникновению локальных (региональных) монополий на рынке страховых услуг для страхователей из числа сельских товаропроизводителей: более чем вероятно, что страховые организации, в которых доли участия принадлежат объединениям сельхозпроизводителей, получат право преимущественного заключения договоров страхования, уплата взносов по которым дотируется государством.
Последовательное внедрение принципа конкурсного доступа на рынок государственного заказа предполагает, что дотировать из средств бюджета следует именно страховые выплаты, но не уплату взносов.
В сочетании с процессом интеграции страхового бизнеса в структуры крупнейших российских ФПГ, конкурсный порядок распределения государственного заказа на страховые услуги может стать решающим фактором демонополизации страхового рынка.
Оценка потенциала российского страхового рынка может быть получена двояко: и как сравнение нынешнего уровня его развития с аналогичными показателями советского периода, и как экстраполяция на российские условия данных, характеризующих масштабы развития страхования в развитых странах.
Благоприятный для советского страхования год - 1989 - был отмечен следующими показателями:
– в РСФСР действовало 121,5 млн. договоров добровольного страхования, заключенных гражданами и государственным монополистом - Госстрахом РСФСР, что позволяет оценить среднее количество договоров страхования на одного взрослого трудоспособного россиянина в 1,8 - 2 или 3,3 - 3,9 договора на одну российскую семью;
– население уплачивало почти 2/3 совокупных страховых платежей (11,7 млрд. рублей), иные лица (предприятия и проч.) - более 1/3 (6,4 млрд. рублей), совокупные страховые платежи составили около 2% валового национального продукта РСФСР;
– выплаты по добровольному страхованию на одну семью в год составляли 105,1 рублей.
Наиболее современная сравнимая с советским периодом статистика по РФ относится к 2001 году, она показывает, что всеми страхователями в РФ (как гражданами, так и юридическими лицами) было заключено 86,7 млн. договоров страхования, т.е. в 1,5 раза меньше, чем в 1989 году заключено договоров только гражданами с Госстрахом РСФСР. Анализ статистики убеждает, что договорами, заключенными за счет средств граждан, в практике Госкомстата РФ в 2001 году считались и договоры, заключенные работодателем в пользу своих работников - застрахованных по таким договорам, что делает принципиально невозможным оценку количества договоров, заключенных гражданами в своих интересах и по своей воле, и уплаченной по ним совокупной страховой премии[33].
Косвенно, основываясь на сделанных выше оценках доли реального “классического” страхования в российском страховании в 12 - 15% совокупной страховой премии (т.е. совокупной страховой премии по всем видам страхования, уменьшенной на величину премии по псевдо-страхованию жизни, обязательному страхованию всех видов, кэптивному страхованию и страхованию в рамках государственного заказа, а также страховой премии по страхованию интересов государственных и муниципальных организаций), можно заключить, что доля страховых взносов граждан составляет не более 5 - 8% совокупной страховой премии, или 0,17 - 0,27% ВВП РФ в 2001 году, что в относительном размере в 5 - 8 раз меньше показателей 1989 года.
За счет восстановления доли и структуры платежей граждан по добровольному страхованию на уровне 1989 года можно прогнозировать прирост совокупной страховой премии, собираемой всеми страховщиками по всем видам страхования на 20 - 25%.