Нам представляется целесообразным предложить переход к цельной функциональной модели регулирования финансовых рынков с вынужденными элементами бихевиоральной модели (в той ее части, которая имеет общий для всех рынков характер и не имеет явно выраженной специфики для рынков финансовых).
Теперь, проанализировав пространство теоретически возможных участников системы регулирования, мы можем перейти собственно к моделированию таковой системы.
Мы помним: о 3 (или 4) типах регулятора, о 4 моделях регулирования и о 6 институциональных (под)системах регулирования, каждая из которых может быть представлена двояким образом – специализированным и общим. Упражнения в комбинаторике на предмет теоретически возможного количества вариантов регулирования мы оставляем неравнодушным читателям. Обратим только их внимание на тот факт, что при принятии нашего подхода широко используемые понятия «мегарегулятор» и «метарегулятор»[17] расплываются, теряя очертания вплоть до потери идентификации. Ибо – что есть ФСФР РФ, созданная пресловутым Указом № 314 и при рождении нареченная прообразом мегарегулятора? На сегодняшний[18] момент – государственный специализированный надзорный орган в преимущественно институциональной модели управления с элементами бихевиорально-институциональной (в области раскрытия информации эмитентами) модели. Что такое была ФКЦБ? Государственный регулятивно-надзорный специализированный орган с элементами экспертного сорегулирования в преимущественно институциональной регуляционной модели.
Проблемы возникают при сосуществовании разных систем и моделей регулирования на разных его сегментах. И тут уже можно строить модели поведения регуляторов и регулируемых – их внутривидовое соперничество, регуляционный арбитраж, «захват и перехват регулирования», «банкротство регулятора», «скрытые», «формальные», «формально скрытые» и пр. регуляторы. Но это тема для отдельного этологического исследования.
В рамках настоящего исследования мы не готовы сделать вывод о том, какова же должна быть оптимальная система регулирования. Однако в данном контексте нельзя не упомянуть «гипотезу Григорьева о нормативной синхронности[19]», предполагающую целесообразность синхронизации стадий развития финансового рынка (кредиты - векселя – корпоративные облигации - еврооблигации – акции) с соответствующим развитием системы регулирования, в целях сохранения взаимной адекватности регулирующей и регулируемой систем.
2.4.1. Что должно быть в регулировании
Мы предполагаем, что при построении оптимальной системы регулирования какого бы то ни было рынка, должны быть в обязательном порядке предусмотрены и в итоге наличествовать:
– Системы и контуры обратной связи между регулятором, рынком и потребителями рыночных услуг;
– Публичная цель регулирования и публичный контроль за ее достижением.
– Применение анализа «затраты-выгоды» при выборе системы регулирования и принятии каждого конкретного регулирующего решения.
2.4.2. Чего не должно быть в регулировании
Одновременно с этим мы заявляем, что при построении системы регулирования должны быть в обязательном порядке предусмотрены системы защиты, препятствующие:
– возможности непубличного давления на регулятора со стороны заинтересованных групп;
– возможности изъятия административной ренты со стороны регулятора.
Упомянутые две запретные возможности не отменяют присутствие более общей системы антикоррупционных действий, в частности ограничивающих разовые случаи вымогательства регулятора.
2.4.3. Что является объектом регулирования
Проблемы, которые должно решать регулирование (в отношении финансовых рынков):
Защита прав собственности и контрактов (судебная защита – арбитражные и третейские суды, контроль за расчетной дисциплиной)
Борьба с неполнотой, искаженностью и асимметрией информации (см. раздел о развитии институтов гражданского общества), в т.ч.
– Проблема «ухудшающего отбора»
– Информация об участниках рынка, в частности - поиск контрагента
– Информация о финансовых инструментах и эмитентах
– Ценовая и прочая конъюнктурная информация
– Информация о деятельности регулятора
– Информация о потребителях
Несовершенство конкуренции (преимущественно антимонопольное законодательство и кодексы профессиональной этики)
– Картели - ценовые сговоры и сговоры по разделу рынка
– Барьеры на вход в отрасль и выход из отрасли
Несбалансированность рынка (методы в дополнение к общей макроэкономической политике)
– Флуктуация уровня цен (правила стабильной биржевой торговли)
– Циклические кризисы и структурная безработица (проблема выхода с рынка)
Устойчивость и надежность рыночных структур
– Устойчивость системы расчетов
– Надежность системы учета прав собственности
– Дефолты по долговым обязательствам (развитие системы рейтинговых агентств)
Развитие рынка
– Новые участники (барьеры на вход в отрасль)
– Новые инструменты (в т.ч. IPO, производные и пр.)
– Новые правила и стандарты (как правило, функция СРО)
Развитие институтов гражданского общества в системе финансовых рынков
– Роль общественного контроля за регуляторами и участниками рыночного процесса
Данные меры должны распространяться как на государственные органы власти и управления, так и на негосударственные органы регулирования (саморегулирования) рынка:
– Установление публичных целей регулирования;
– Установление показателей деятельности регулятора и развития рынка;
– Раскрытие информации о деятельности регуляторов и профучастников, развитии рынка. Создание доступной базы данных об участниках рынка;
– Публичное обсуждение нормативно-правовых новаций;
– Регулярная общественная экспертиза деятельности регуляторов;
– Внедрение практики периодической публичной отчетности регуляторов о результатах своей деятельности;
– Развитие институтов независимого анализа на финансовом рынке;
– Развитие системы независимых рейтинговых агентств
– Развитие общественных институтов потребителей финансовых услуг;
– Развитие системы административных судов;
– Возможность для общественных организаций подачи исков против действий регуляторов;
– Установление для сотрудников регулятивных органов квалификационных требований как минимум не ниже соответствующих требований, установленных для профессиональных участников рынка;
– Раскрытие информации (в т.ч. финансовой) о деятельности структур, аффилированных с органами регулирования;
– Публичность конкурсов на доступ к ресурсам.
Глава 3. Банковский сектор: текущее состояние и система регулирования
3.1.1. Двухуровневый принцип построения банковской системы России
Вот уже более 10 лет российская банковская система с формальной точки зрения является двухуровневой.
На верхнем уровне находится Банк России (Центральный Банк Российской Федерации), который является одновременно и банком, и государственным регулирующим органом, на нижнем уровне – кредитные организации, в которые входят коммерческие банки, небанковские кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков.
Если анализировать историю становления и развития банковского дела, то можно сделать вывод, что совокупность банковских организаций может существовать и существовала в трех формах.
Первая форма была представлена в виде множества независимых друг от друга кредитных организаций, каждая из которых была вправе выполнять любые из принятых в то время банковских операций, включая эмиссию наличных денег. Кроме того, отсутствовали устойчивые взаимосвязи между этими кредитными организациями, а их взаимодействие никем специально не координировалось. Конечно, они руководствовались действующими в стране законами, однако еще не появился специальный орган, уполномоченный государством на управление этим сегментом экономики. Такой этап развития банковского дела прошли многие страны мира.
Со второй формой мы имеем дело тогда, когда в стране существует лишь одна банковская организация, имеющая разветвленную, охватывающую всю страну сеть филиалов.
Эта форма сложилась в СССР и в ряде стран, входивших в так называемый «социалистический лагерь». Речь идет о Госбанке СССР и государственных банках этих стран и их филиалах. Как и в первой форме, банковское дело в данном случае имеет одноуровневую организацию.
Третья форма. Это такое множество банковских организаций, которое распадается на две численно неравные части: на одной стороне Центральный банк и другие органы управления и самоуправления банковской системы, а на другой – остальные кредитные организации, банковская инфраструктура, банковский рынок.
Специфическая особенность этой формы состоит в том, что хотя бы один из элементов данного множества – Центробанк – уполномочивается государством на управление всей совокупностью кредитных организаций, которые объявляются однопорядковыми, и функционированию которых придается скоординированный характер.