2. Вопросы организационно-правовых форм общественных организаций в Республике Казахстан
Необходимо урегулировать проблему, связанную с ограниченным числом организационно-правовых форм некоммерческих организаций как вида юридических лиц. Эта проблема существует еще с начала 90-х годов ХХ века. Первая попытка исправить ситуацию была предпринята в Гражданском кодексе РК 1994 года, где в главе VII «Некоммерческие организации» помимо общественных объединений появились другие организационно-правовые формы общественных организаций: учреждение, общественный фонд. Важно отметить, что в Гражданском кодексе РК впервые общественные организации перечисленных организационно-правовых форм получили статус некоммерческих.
Более того, в статье 34 Гражданского кодекса РК помимо вышеперечисленных форм юридического лица, являющегося некоммерческой организацией, предусматривается возможность существования иных форм некоммерческой организации, которые должны быть «предусмотрены законодательными актами». Правда, никаких законодательных актов, закрепляющих возможность создания и деятельности некоммерческих организаций других организационно-правовых форм, кроме перечисленных в Гражданском кодексе, так и не было принято.
Таким образом, в течение семи лет (1994-2001), до принятия в 2001 году Закона РК «О некоммерческих организациях», единственным законодательным актом, где упоминались некоммерческие общественные организации иных организационно-правовых форм, помимо общественного объединения, был Гражданский кодекс РК, где упоминались еще две такие формы: учреждение и общественный фонд.
В результате чего, все общественные инициативы граждан по созданию и деятельности общественных организаций были практически ограничены лишь тремя организационно-правовыми формами: общественное объединение, учреждение и общественный фонд. Это создало и создает серьезные проблемы на пути развития третьего сектора в стране.
Рассмотрим ситуацию на практике.
Группа граждан решила объединиться для реализации своих общих целей и задач и создать общественную организацию с приобретением статуса юридического лица. Какую организационно-правовую форму они должны выбрать? Общественное объединение? Но тогда, согласно Закону об общественных объединениях этих граждан должно быть не менее десяти, их организация должна иметь членство, определенную структуру управления и т.д.
А если этих граждан меньше десяти и они не хотят иметь членскую организацию, общее собрание в качестве органа управления и т.д., то они должны создавать некоммерческую организацию в форме учреждения или фонда.
Однако учреждение как организационно-правовая форма некоммерческой организации общественного типа имеет свои недостатки, в частности, в том, что учредитель (собственник) несет ответственность всем своим имуществом по обязательствам учреждения при недостатке у этой некоммерческой организации своего имущества. Кроме того, по действующему налоговому законодательству учреждение вообще не относится к некоммерческим организациям для целей налогообложения. Понятно, что это положение «отпугивает» общественно инициативных граждан.
Фонд же имеет иную природу с точки зрения его отнесения к некоммерческой общественной организации и чаще всего рассматривается в контексте благотворительной деятельности, под которой понимается «один из способов добровольной бескорыстной (безвозмездной) помощи (в том числе, передача имущества, денежных средств, предоставление услуг и иной поддержки), осуществляемой в интересах поддержки и защиты группы лиц, которые в силу физических или иных обстоятельств неспособны самостоятельно удовлетворять свои потребности, реализовывать свои права и законные интересы». Исходя из этого, фонд и должен рассматриваться как организационно-правовая форма некоммерческой организации, занимающейся благотворительной или схожей с ней деятельностью.
В результате, как уже отмечалось, все общественные организации, созданные в Казахстане, с 1994 по 2001 гг., а впрочем, и до настоящего времени, «маневрируют» между тремя организационно-правовыми формами: общественное объединение, учреждение и фонд.
В стране появились десятки фондов, которые в принципе фондами не являются, поскольку не аккумулируют денежные и иные ресурсы и не занимаются их распределением или благотворительностью. Граждане-инициаторы, создавшие многие учреждения, постоянно ощущают себя под угрозой предъявления к ним лично имущественных исков в связи с недостатком имущества у учреждения.
Наконец, сотни общественных организаций пошли по наиболее логичному пути – созданию общественных объединений, хотя у многих их инициаторов не было желания искать дополнительно людей для выполнения требования закона - не менее десяти граждан-инициаторов.
Имеет смысл внести поправки в Закон «О некоммерческих организациях», определив в нем понятие «общественная организация» как некоммерческой организации иной организационно-правовой формы.
3. Вопросы членов, организаторов и учредителей общественных организаций в Республике Казахстан
Международный пакт о гражданских и политических правах, который Республика Казахстан ратифицировала в 2005 году, содержит следующую формулировку: «Каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими…»
Всеобъемлющий характер слова «каждый» обозначает то, что свобода объединения, в принципе, охватывает и тех лиц, которые не являются гражданами (то есть лиц, являющихся гражданами других государств, беженцев и лиц без гражданства, оралманов).
Международное право признает возможность введения некоторых ограничений на политическую деятельность лиц, не являющихся гражданами конкретного государства (не граждан), что распространяется и на свободу объединения. Однако приемлемыми считаются только те ограничения, которые соответствуют принципам политической демократии, свободе и верховенству закона. Поэтому является оправданным запрет на членство в политических партиях не граждан, поскольку партии участвуют в формировании общенациональных органов власти.
Согласно пункту 15 Основополагающих принципов любое физическое или юридическое лицо, гражданин страны или иностранец, либо группа таких лиц, должны быть вправе свободно создавать НПО. При этом в Пояснительной записке к Основополагающим принципам указывается, что никаких оснований для ограничения права создавать НПО для иностранных граждан не может быть. Естественно, это не касается политических партий, которые, как уже отмечалось, не являются НПО.
Таким образом, исходя из положений международных документов по правам человека и зарубежного опыта, можно сделать следующий вывод: никаких ограничений для иностранных граждан, беженцев и лиц без гражданства, оралманов в создании, членстве и участии в деятельности некоммерческих организаций не существует, кроме некоторых ограничений их политической деятельности (в частности, участия в деятельности политических партий, финансирования избирательных кампаний и т.д.). Кроме того, нет ограничений для не граждан в праве руководить некоммерческой организацией или ее филиалом (представительством).
4. Вопросы регистрации общественных организаций в Республике Казахстан
Как уже отмечалось, в соответствии с международными стандартами и практикой многих стран мира НПО могут существовать как со статусом, так и без приобретения статуса юридического лица.
Тем не менее, большинство НПО предпочитают приобрести такой статус (в виде некоммерческой организации), поскольку это позволяет им получать налоговые льготы, поддержку государства и вообще облегчает функционирование.
В Основополагающих принципах указывается, что любое физическое или юридическое лицо, гражданин страны или иностранец, либо группа таких лиц должны быть вправе свободно создавать НПО. Два и более лица должны быть вправе учреждать НПО, основанную на принципе членства. Для приобретения статуса юридического лица может потребоваться большее число членов, однако оно не должно устанавливаться на уровне, препятствующем учреждению НПО. Любой человек должен иметь право учреждать НПО путем завещания или дарения имущества, в результате чего обычно создается фонд или траст.
В Пояснительной записке к Основополагающим принципам уточняется, что вопрос о минимальном числе лиц, необходимом для учреждения НПО, обсуждался в течение длительного времени в ходе подготовки этого документа, поскольку в законах разных стран это число варьирует. В некоторых странах для этого достаточно одного человека; в других в законе устанавливается более высокий порог - в два, три или пять лиц и даже более. В конечном итоге было решено провести различие между неформальными организациями и организациями, желающими приобрести правосубъектность. В первом случае для учреждения основанной на принципах членства НПО достаточно двух человек, тогда как для приобретения правосубъектности может потребоваться большее число членов. Но в этом случае данное число не должно своей величиной препятствовать самому учреждению организации.
Сама процедура по созданию организаций с получением статуса юридического лица различается среди стран Европейского союза. Организации могут получить статус юридического лица в результате провозглашения (заявления о своем создании), нотариального заверения их устава, уведомления компетентного органа или регистрации.
В Казахстане существует регистрационная система приобретения статуса юридического лица.
Что касается регистрации некоммерческих организаций, то законодательство РК не содержит прямого запрета на деятельность НПО без регистрации (без получения статуса юридического лица). Такой прямой запрет, как уже отмечалось, установлен только в отношении общественных объединений.