Однако из правоприменительной практики органов юстиции и прокуратуры следует, что в ряде случаев НПО, созданная группой граждан, не претендующих на статус общественного объединения, и не приобретшая статус юридического лица, рассматривается как незарегистрированное общественное объединение и его организаторы подвергаются административной ответственности. Аналогичные проблемы возникают и у незарегистрированных религиозных объединений.
Следует отметить, что в Республике Казахстан установлен разрешительный порядок регистрации юридических лиц. Этот порядок в республике предусматривает обязанность государства зарегистрировать организацию, если ее учредители выполнили все соответствующие требования законодательства, предъявляемые к созданию такой организации.
Сама процедура и требования, выдвигаемые к процедуре приобретения статуса юридического лица в Казахстане, установлены в Законе о государственной регистрации юридических лиц (принят в 1995 году) и Правилах государственной регистрации юридических лиц (принят в 1999 году).
Необходимо отметить ряд проблемных вопросов, связанных с процедурой регистрации некоммерческих организаций в Казахстане.
Во-первых, это размер регистрационного сбора некоммерческих организаций (около 70 долларов США). При этом учреждения, финансируемые из средств бюджета, казенные предприятия и кооперативы собственников помещений (квартир) имеют льготы (регистрационный сбор - чуть более 10 долларов США). Детские и молодежные объединения имеют льготы (регистрационный сбор - чуть более 15 долларов США). Даже юридические лица, являющиеся субъектами малого предпринимательства имеют льготы (регистрационный сбор - чуть более 35 долларов США). А общественные некоммерческие организации по регистрационному сбору приравнены к коммерческим предприятиям. Казахстанские НПО на протяжении ряда лет указывают на такую несправедливость, но пока решение не принято.
Во-вторых, это разграничение деятельности одной из организационно-правовых форм (некоммерческих организаций) - общественных объединений по территориальному признаку: местные, региональные и республиканские. Для регистрации регионального общественного объединения необходимо иметь филиалы более чем в одной области республики, а республиканского объединения - более чем в половине областей Казахстана, включая столицу и город республиканского значения.
В связи с вышеизложенным, для приведения казахстанского законодательства в соответствие с международными стандартами прав и свобод человека в области приобретения некоммерческими организациями статуса юридического лица необходимо:
- обеспечить в законодательстве и на практике упрощенный порядок регистрации некоммерческих юридических лиц;
- снизить размер регистрационного сбора для некоммерческих организаций с целью облегчения приобретения ими статуса юридического лица и содействия развитию гражданского общества;
- закрепить в законодательстве те дополнительные права или преимущества, которые предоставляются общественному объединению при подтверждении регионального или республиканского статуса или исключить эти положения из законодательства об общественных объединениях;
- закрепить в законодательстве о некоммерческих организациях, как минимум, еще одну организационно-правовую форму нечленской НПО, например под названием «общественная организация», с тем, чтобы дать возможность гражданам, в количестве меньшем десяти, создавать НПО, не имеющие членства, но при этом не в организационно-правовой форме фондов или учреждений.
6. Вопросы ограничений права на объединение и
ответственности общественных организаций в Республике Казахстан
Согласно статье 5 Конституции Республики Казахстан в Казахстане запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности Республики, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни, а также создание непредусмотренных законодательством военизированных формирований.
По существу, данное конституционное положение соответствует требованиям международного права.
Кроме того, согласно статье 39 Конституции РК права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения. Это положение также соответствует международным стандартам с точки зрения введения ограничений того или иного права.
Однако, непосредственный анализ законодательных актов, касающихся регулирования права на объединение, показывает, что в них содержится значительное количество ограничений, которые связаны с расширительным толкованием конституционных норм и не соответствуют требованиям к таким ограничениям с точки зрения международной правовой теории и практики.
В статье 374 Кодекса РК «Об административных правонарушениях» указано, что «совершение руководителями и членами общественного объединения действий, выходящих за пределы целей и задач, определенных уставами этих общественных объединений или нарушающих законодательство Республики Казахстан об общественных объединениях, после вынесения письменного предупреждения - влечет предупреждение или штраф на лиц, входящих в состав руководящего органа общественного объединения, в размере до двадцати месячных расчетных показателей. Нарушение законодательства Республики Казахстан общественным объединением либо совершение тех же действий повторно в течение года после наложения административного взыскания, предусмотренного частью первой настоящей статьи, - влечет штраф на лиц, входящих в состав руководящего органа общественного объединения, в размере до пятнадцати месячных расчетных показателей с приостановлением деятельности общественного объединения на срок до шести месяцев. Те же действия, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, предусмотренного частями первой и второй настоящей статьи, - влекут запрещение деятельности этого общественного объединения».
В целом, в действующем административном законодательстве общественное объединение - единственная организационно-правовая форма юридического лица, которой грозит запрещение деятельности за повторное нарушение в рамках всего существующего законодательства об общественных объединениях.
Запрещение деятельности любого юридического лица является самой крайней мерой воздействия и именно поэтому и в законодательстве, и на практике должны быть подтверждены необходимость, обоснованность и соразмерность этой меры.
Если цели и действия общественного объединения направлены на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности, подрыв национальной безопасности, разжигание различных видов розни, создание военизированных формирований, посягательство на здоровье и нравственные устои, то, в зависимости серьезности нарушения и наличия последствий такая мера может быть оправданной. Однако, любые мелкие нарушения, даже повторные или неоднократные не должны влечь за собой приостановления или запрещения деятельности.
В этой связи, логично предложить внести изменения в административное законодательство в части детализации административной ответственности за административные правонарушения в сфере деятельности некоммерческих организаций, в том числе общественных объединений с тем, чтобы эти нормы соответствовали требованиям предсказуемости, гибкости и эффективности и не давали возможности их широкого толкования.
Поэтому необходимо рассмотреть вопрос о более четкой и соответствующей международным стандартам в области требований к допустимости ограничений формулировке относительно законности и незаконности целей, задач и видов деятельности некоммерческих организаций и их отражения в уставах НПО.
Необходимо также еще раз вернуться к положениям нашего уголовного законодательства в части ответственности руководителей и членов общественных объединений.
В Уголовном кодексе РК существует ряд статей, предусматривающих уголовную ответственность членов общественных объединений и их руководителей по сравнению с гражданами, не являющимися членами общественных объединений.
Так, в статье 336 Уголовного кодекса РК установлена уголовная ответственность «за незаконное вмешательство членов общественных объединений в деятельность государственных органов», причем предусмотренная законом санкция для членов общественных объединений составляет штраф или арест на срок до четырех месяцев, а для руководителя общественного объединения - вплоть до лишения свободы на срок до одного года. Примечательно, что для обычного гражданина или сотрудника коммерческой организации подобных статей в Уголовном кодексе не предусмотрено, то есть, очевидно, что при совершении таких деяний они будут привлекаться к ответственности по статье «Хулиганство», «Применение насилия в отношении представителя власти», или по ряду статей главы 5 Уголовного кодекса РК «Преступления против основ конституционного строя и безопасности государства».
В целом административное и уголовное законодательство РК в части ответственности общественных объединений требует своего совершенствования, с одной стороны, с целью устранения «неравенства» между общественными объединениями и другими организационно-правовыми формами некоммерческих организаций или коммерческих организаций, а с другой – для приведения ограничений и санкций в соответствие с международными стандартами и критериями допустимости таких ограничений.