Вновь созданное Государство Израиль не имело исторической памяти государственности. Его создатели односторонне понимали роль мирового сообщества: только как обязанность сообщества помогать новому государству за предыдущее преступное безразличие к судьбе еврейского народа, которое привело к гибели шести миллионов человек. Но обязанности одной стороны неизбежно влекут ответственность другой. Генеральная ассамблея ООН 29 ноября 1947 г. в резолюции о разделении территории Палестины записала: «Учредительное собрание каждого государства – еврейского и арабского - должно ввести демократическую конституцию». Этот императив «должно» нашел отражение в «Декларации независимости». В ней был определен порядок и срок выполнения резолюции ООН. Предусматривалось, что конституция будет введена Учредительным собранием, избранным путем общих выборов. Было также определено, что «избранные и сформированные органы власти государства» (правительство и парламент) будут созданы в соответствии с конституцией. Выборы состоялись 25 января 1949 года, несмотря на тяжелейшее положение в стране. Однако вопреки резолюции ООН и «Декларации независимости» избранное Учредительное собрание по Закону о переходном периоде (14.02.49) было фактически превращено в законодательный орган – парламент (Кнессет). Кнессет самолично решил, что не надо учреждать формальную конституцию. Председатель комиссии по вопросам конституции Временного госсовета и Первого Кнессета З.Вархавтиг (Религиозный фронт) заявил, что, поскольку «никакого дара от ООН получено не было и что за суверенитет и за государство вынуждены были бороться, … обязанность признавать решение ООН со всеми его статьями и условиями отпала»[67]. Несмотря на бурные возражения оппозиции, Кнессет санкционировал отказ от выполнения решения ООН (и собственной «Декларации независимости), что привело к напряжению в отношениях с ООН[68].
Однако нарушение обязательства перед международным сообществом обернулось серьезными негативными последствиями прежде всего в судьбе самого Государства Израиль. Международное решение 1947 года, вобравшее в себя мудрость создания новых государств, состояло в том, чтобы отделить субъект управления (в данном случае - Учредительное собрание) от объекта управления - будущей государственной власти. Только при таком условии члены Учредительного собрания, избранные народом, могут согласиться на ограничения прав будущей власти в интересах гражданина, общества и самого государства при демократической форме правления. В такое время в Учредительном собрании еще нет иерархов власти, наделенных материальными и иными средствами воздействия на его членов. Партийные лидеры, ведущие дискуссии относительно будущего устройства государства, еще не до конца уверены, будут ли они избраны во власть. Это – редчайший эпизод в жизни любого нового государства, когда партийные иерархи вынуждены поступиться своими личными интересами в угоду общей цели государства[69]. Именно такого соглашения требовала ООН: закрепить принципы демократии в конституции, на основе которой в дальнейшем провести выбор органов власти. Но этого не случилось[70].
До сих пор в Кнессете – законодательной ветви власти – нередко ставятся на обсуждение вопросы, которые априори противоречат международному праву, например, об укрывательстве евреев, подозреваемых в совершении уголовных преступлений за рубежом, о правовом статусе захваченных территорий. Согласно международному праву, захваченные в результате военных действий территории не могут заселяться гражданами страны-победительницы, если о статусе этих территорий нет договора между сторонами, участвовавшими в военном конфликте. Над такими территориями суверенитет устанавливаться не может. Однако Кнессет санкционировал нарушение международного права, отдалив тем самым мирное решение проблемы спорных территорий, что привело к значительным экономическим потерям и к усилению потенциальной опасности войны.
На основе краткого анализа можно сделать вывод, что важнейший принцип ограничения цели не всегда находит место в практике принятия государственных решений. Это создает значительные трудности в отношениях с мировым сообществом и наносит Израилю моральный и материальный ущерб. В условиях, когда санкции мирового сообщества стали весьма действенными, игнорирование внешних ограничений может привести к более серьезным последствиям.
Государственный строй. Защищен?
Характер государственного строя, т.е. методы, с помощью которых осуществляется государственная власть - политический режим (polity) - определяется целью государства. До возникновения демократических государств вопрос о защите государственного строя не требовал особого внимания. Иерархи авторитарных и тоталитарных (светских и религиозных) режимов, будучи единственными носителями и гарантами цели, всеми силами заботились о сохранении государственного строя. Иное дело демократический режим, предполагающий политическую борьбу за власть в государстве. Вследствие свободы, которую предоставляет демократия своим гражданам, в том числе тем, кто работает в государственном аппарате, возникает много центров управления. При определенных условиях центры управления, оппозиционные государственному строю, могут попытаться изменить этот строй легитимным путем[71]. Чтобы сохранить демократический режим, альтернативой которому могут быть авторитарный или тоталитарный, демократические государства предусматривают средства защиты строя. В каждом государстве существует полный или частичный набор средств защиты, зависящий от возраста демократии. В молодых и слабых демократиях принимаются законы, напрямую препятствующие участию в выборах тех политических партий и движений, которые ставят целью (или своими действиями демонстрируют стремление) изменить государственный строй. Принимаются меры по защите конституции как носителя цели государства, а гарант сохранения конституции наделяется особыми полномочиями[72]. В старых демократиях, сложившихся за долгий исторический период, гуманистическая мораль и политическая культура большинства граждан страны способны не допустить победы экстремистских партий на выборах[73], и поэтому специальные законы для них не требуются.
В Израиле молодой демократический строй на шестом десятке лет со дня рождения оказался не защищенным. Нет действенного комплекса законов, препятствующих выборам во власть партий, которые открыто проповедуют тоталитаристские политические взгляды. Поскольку не принята конституция – носитель демократической цели государства, нет персонифицированного гаранта сохранения цели. Базовый закон «О Президенте Государства» (16 июня 1964 г.) не наделяет президента полномочиями гаранта цели государства. Принося присягу при инаугурации, президент подтверждает свою «верность Государству Израиль», характер государственного строя которого не определен. Ни на какое иное высшее лицо в Израиле (исключая период чрезвычайного положения) не возложены функции защиты государственного строя и не предоставлены соответствующие полномочия.
К правовой защите демократического строя в Израиле обратились лишь в 1985 году, через 37 лет после создания нового государства[74]. Тогда была принята поправка № 7А к Базовому закону «О Кнессете». Она устанавливает правовую норму о недопущении к участию в выборах в Кнессет партийного списка, который отрицает Государство Израиль как государство еврейского народа, отрицает его демократический характер и подстрекает к расизму. Однако принятая правовая норма не получила сколько-нибудь широкого распространения на практике[75], и в органах власти до сих
пор функционируют политические силы, открыто заявляющие о своих целях изменить государственный строй. При подготовке и принятии государственных решений о недопущении к участию в выборах в Кнессет таких партийных списков возникают неразрешимые разногласия идеологического характера, а при исполнении принятых решений - открытое давление на исполнителей[76].
Причины недейственности этой важнейшей правовой нормы, защищающей государственный строй, обнаруживаются при рассмотрении этапов его жизненного цикла «принятие – исполнение». Конечным результатом нормы должно быть постановление Центральной избирательной комиссии (ЦИК) об исключении конкретного партийного списка из числа кандидатов на выборах. Анализ сопряженных законов свидетельствует о том, что в «Законе о выборах» не прописано, какого рода доказательства могут быть приняты во внимание для принятия решения о недопущении к выборам. Единственным подлежащим государственной регистрации документом, конституирующим легитимность организации, является устав партии. Однако в законе «О партиях» не определено, что партия обязана указать в уставе свою цель и отношение к еврейскому демократическому государству[77]. Поэтому правовая норма в п.5 закона «О партиях», повторяющая положения поправки № 7А, не имеет адреса.