Есть еще один аспект нарушения принципа разделения ветвей властей, ведущий к нарушению стабильности государственности. Для усиления своих полномочий законодательная и исполнительная ветви власти включили в правоохранительную систему государства специальный внеправовой инструмент[105]. Известны целевое назначение и функциональные обязанности генерального прокурора. Это - защита интересов государства при судебных разбирательствах. Авторитарные и тоталитарные режимы, чтобы сохранить внешнюю форму модной демократии, формально конституировали права прокуратуры, судов и других правоохранительных органов. Однако чтобы сохранить свои диктатные интересы, они вводили некоторых лиц (советников, консультантов) во власть, наделяя их более высокими полномочиями по сравнению с высшими должностными лицами в официальной иерархии власти. В Израиле такую роль играют юридические советники Кнессета и правительства. Законодательно установлено, что такой советник может принимать решение о подсудности того или иного лица, невзирая на решение Генерального прокурора. Последнему запрещено обращаться в высшие судебные органы с жалобой на действия государственного советника[106]. Другое направление разделения власти - это деле-гирование полномочий (передача полномочий на нижние уровни управления). В государствах с недемократическими режимами этот принцип входит в противоречие с опасением иерархов потерять власть, если ее часть будет передана кому-либо. Напротив, при демократическом режиме иерархи власти, законно избранные народом, могут не опасаться насильственного свержения. Поэтому делегирование максимума полномочий нижестоящим уровням стало нормой демократического управления. В конечном счете, полномочия верхнего уровня остаются только в определении минимального числа ограничений по принципу «разрешено все, что не запрещено». Поэтому государству для надежного управления вовсе не требуется принимать огромное количество законов (см. выше). Большое число законов, принимаемых в Израиле, свидетельствует о недостаточном делегировании полномочий. Результатом этого является рост аппарата чиновников и особенно юристов, поскольку постоянно требуются новые подзаконные акты: уложения, регламентации, инструкции, которые также постоянно нуждаются в непрерывном контроле и исправлениях. Ответственность нижних уровней перекладывается на верхние[107].
Понятно, что выбор нестабильной системы государственного управления, усугубленный нарушением принципа разделения полномочий, является серьезным источником нестабильности государственности.
Двоевластие или единовластие?
Управление государством осуществляется по тем же принципам, что и другими организационными системами. Один из принципов: управление системой всегда осуществляет лицо, принимающее решение (ЛПР). ЛПР набирает команду помощников для управления членами организации, которые добровольно объединяются, чтобы совместными усилиями достичь общей цели. Внутри организации осуществляются в явном или неявном виде все функции управления: исполнительная (ЛПР), законодательная (общее собрание), судебная (ревизионная комиссия).
В противоположность добровольному объединению членов, например, коммерческой организации, государство само объединяет население страны, проживающее на данной территории. Солидарность людей как граждан государства создается в ходе длительного совместного проживания, ассимиляции политического сознания. В результате эволюции государственности сложился механизм управления в демократическом государстве:
1) свободная борьба в законодательном собрании между политическими силами, признающими ценность данного государственного строя, в поисках лучших решений для жизни граждан государства;
2) создание условий для исполнения ЛПР (главой исполнительной власти) тех из предложенных законодателями решений, которые ЛПР (как глава государства, избранный народом) сочтет полезными для государства. Этот механизм лежит в основе всех успешно развивающихся демократических государств.
В Израиле был выбран и действует иной механизм управления. Принятая франко-итальянская парламентская модель не наделила ни одно высшее должностное лицо полномочиями ЛПР. Глава государства, президент, не имеет полномочий главы исполнительной власти, глава исполнительной власти, премьер-министр, не наделен полновластными полномочиями главы государства. Такие полномочия предоставлены премьер-министру только на период чрезвычайного положения, когда государственные законы теряют юридическую силу, а должностные лица - полномочия. Хотя действие Декрета о чрезвычайном положении не отменено с 1950 года, принятые законы все же сохраняют свою юридическую силу. Следовательно, полномочия премьер-министра как полновластного главы государства действуют «по умолчанию», т.е. на период, когда Кнессет согласен с решениями премьер-министра. Из этого вытекает, что высшую власть в государстве фактически осуществляет коллективный орган - Кнессет, что противоречит важнейшему принципу управления - единовластию ЛПР[108]. В Кнессете как коллективном органе представлено множество политических интересантов, которые непрерывно создают коалиции для принятия полезного для них самих решения. В результате случайных коалиций принимаются конъюнктурные (в защиту или осуждение конкретного лица или события, а также выгодные в личных целях) или попросту недемократические решения.
Был проигнорирован демократический принцип политической борьбы, обеспечивающий свободу деятельности во власти только тем политическим силам, которые признают государственный строй[109] (см. выше). В нарушение этого принципа основатели государства Израиль пригласили в управление демократическим государством политические силы, которые открыто не признают прав светского государства на существование[110]. Они рассматривали государство как источник финансовых средств для осуществления религиозной деятельности. Свою политическую деятельность ведут против светского государства[111]. Профессор Б. Нойбергер приводит интересные
данные об отношении шести религиозных партий к государству (Ха-киббуц Ха-дати, Мафдал, Шас, Поалей Агудат Исраэль, Ха-Эда – ха-харедит и Наторей карта). Положительное отношение к сионизму, созданию государства и ее институциям выразили лишь две партии, а на получение помощи от службы национального страхования претендовали пять (исключение – Наторей карта)[112]. Основатели Государства Израиль выделили также часть законодательной базы государства для верховенства законов Галахи, принимаемых в качестве законов светского государства. Это решение, позднее названое «статус-кво», было принято еще до создания нового государства[113]. Позже оно получило юридическое закрепление в «Декрете о порядке отправления власти и судопроизводстве», 1988, и в «Законе о предоставлении полномочий», 1990.
Известно, что эффективность управления демократическим государством обеспечивается созданием различного рода противовесов излишней централизации власти. Как показано выше, такими противовесами могут быть разделение ветвей власти, делегирование полномочий. Применяются также идеологические противовесы, однако их никогда не выносят на верхний уровень власти, поскольку идеологические разногласия невозможно согласовать. Исход борьбы идеологий всегда один и тот же: одна идеология подчиняет другую, поскольку идеология – это живой организм, стремящийся расширить свое влияние на умы и чувства людей.
Выше было показано, что в Израиле система управления опирается на две идеологии, отражающие различные мировоззренческие позиции: а) демократия: человек – цель общества, народа, государства; б) ортодоксальный иудаизм: человек – средство. Демократия стремится предоставить одинаковые права и свободы всем гражданам государства, ортодоксальный иудаизм – только представителям еврейского народа (а ультраортодоксы – только «кошерным» евреям). Понятно, что это - взаимоисключающие позиции, компромисс возможен лишь при изменении одной из противоборствующих идеологий[114]. Приведем лишь один из примеров непреодолимых противоречий. В 1992 году был принят Базовый закон «О человеческом достоинстве и свободе», отложенный на 42 года из-за решения Кнессета о замене конституции Базовыми законами. В пояснении к закону сказано: «Признавая факт безуспешности попыток Кнессета утвердить Базовый закон «О правах человека» в его наиболее полном виде из-за оппозиции религиозных партий к некоторым его положениям, Кнессет принял решение утвердить те параграфы Закона, по которым нет принципиальных разногласий во мнениях»[115]. Кнессет вновь был вынужден пойти на компромисс за счет ущемления прав и свобод человека. Не вдаваясь в детальный анализ прав и свобод, игнорированных Базовым законом по сравнению со «Всеобщей декларацией прав человека»[116], можно указать лишь, что в Базовом законе учтены безусловно правовые положения лишь 17-ти параграфов и подпараграфов по сравнению с 46-ю во «Всеобщей декларации прав человека». К этому можно добавить еще 13 параграфов (относительно свободной эмиграции в Израиль), которые учтены условно, поскольку в настоящее время не урегулирован правовой статус общины палестинских арабов. Это чисто формальное сравнение свидетельствует лишь о существенной неполноте упомянутого Базового закона[117].
Допущение двух идеологических оснований для государственного законодательства при фактически коллективном главе государства (Кнессете) свидетельствует о выборе крайне негативного решения, установившего двоевластие в управлении государством. О том, какую роль играет отступление от принципа единовластия можно увидеть, сравнивая структуры различных режимов власти с различными системами государственного управления (см.рис.6). Доминирование законодательной власти при отсутствии конституции и гаранта сохранения строя, существование во власти двух базовых идеологий привело к созданию в Израиле двоевластного государственного образования, которое является в настоящее время уникальным в мировой практике.