Эффект указа хорошо иллюстрирует движение численности государственных гражданских служащих, напоминающее движение маятника - с 1250 тыс. человек на 1 января 2003 года, до 984,8 тыс. человек на 1 января 2005 года, и снова до 1462 тыс. человек на 1 января 2006 года[5].
Объективно возникшее с 2004 года разделение реформ привело к возникновению ряда проблем их взаимодействия[6]. Среди особенно острых можно выделить следующие проблемы взаимодействия:
· унификации организационных механизмов проведения реформ. Суть данной проблемы заключается в том, что механизмы проведения административной реформы и реформы государственной службы сильно различаются как на уровне работы комиссий, принятия и исполнения решений ответственными государственными органами, так и на уровне экспертной разработки реформ. Сравнение указанных механизмов и нахождение возможностей их «сопряжения» - до сих пор не решенная задача;
· создания новой структуры органов исполнительной власти и новой структуры государственной гражданской службы, включая формирование системы управления государственной службой и федерального органа по управлению государственной службой как центральной части этой системы. Предлагаемые схемы создания федерального органа по управлению государственной службой плохо (по функциям этого органа) сочетаются с основными принципами общего организационного дизайна органов исполнительной власти;
· оптимизации административных процессов в рамках административной реформы (внедрение административных регламентов) и сохранения традиционного порядка планирования численности государственных органов, без учета требований оптимизированных процессов. Отсутствие представлений о методических принципах координации административных регламентов и должностных регламентов;
· внедрения технологий управления по результатам в органах исполнительной власти (направление административной и бюджетной реформ), которое не доходит до уровня оценки и стимулирования результативности служебной деятельности государственных гражданских служащих. Однако без этого невозможно перейти к системе оплаты труда государственных гражданских служащих по результатам (performance pay), предусмотренной в законодательстве о государственной службе;
· синхронизации мер по борьбе с коррупцией в рамках административной реформы и реформы государственной службы. Антикоррупционные мероприятия должны быть синхронизированы, в противном случае эффективность их будет резко снижена.
Проблемы развития системы государственного управления взаимосвязаны, их решение может произойти только совместно. Так, сохранение высокого уровня коррупции и плачевного состояния профессиональной этики обесценит все предложения по оплате труда в соответствии с эффективностью служебной деятельности, по новым подходам в бюджетировании государственных органов, не позволят прийти к значимым результатам в области оказания услуг гражданам. Продвижение в решении данных проблем может происходить только «единым фронтом».
На решение существующих проблем направлено внедрение инноваций, новых инструментов управления. Внедрение каждого из инструментов должно синхронизироваться с использованием остальных и, уж во всяком случае, инновации не должны формировать разнонаправленные импульсы. Зарубежный опыт показывает, что успешное внедрение инноваций в государственном управлении предполагает жесткую координацию и блокировку ведомственных интересов.
Необходимость координации очевидна на примере внедрения различных инструментов управления по результатам. Эти инструменты развиваются практически во всех сферах государственного и муниципального управления, но недостаточно согласованы между собой. Так, попытки внедрить стимулирующие системы вознаграждения служебной деятельности не корреспондировались с требованиями, установленными в административных регламентах, и оценками результативности деятельности органов исполнительной власти. Разрыв между совершенствованием технологий бюджетирования государственных органов и работой по регламентации их деятельности во многом обесценивает и то и другое. Бюджетирование по результатам оказывается в немалой степени формальным, а стандарты и регламенты либо намеренно нечетки, чтобы быть пригодными чуть ли не при любых вариантах ресурсообеспеченности, либо включают нормы отложенного действия.
Общим условием разрешения существующих проблем является наличие политической воли, стремления высшего руководства последовательно продвигаться по пути достижения установленных целей. Кроме того, цели реформ не могут быть достигнуты без поддержки гражданского общества, привлечения на сторону реформ всех заинтересованных групп.
1. Организационные механизмы проведения реформ
В конце октября 2005 года распоряжением Правительства России была одобрена Концепция проведения административной реформы[7] и план ее мероприятий. Эта концепция учитывала опыт организации всех предыдущих аналогичных программ и была построена на основе программно-целевой модели.
Концепция устанавливала три задачи - повышение качества и доступности государственных услуг, исключение избыточного государственного регулирования и вмешательства в экономику, повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Были установлены целевые показатели реализации Концепции. Во-первых, уровень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг. К 2008 году предполагалось довести его до 50% , а к 2010 году - до 70%.
Вторым индикатором был выбран уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров. Его величина к 2008 году должна быть снижена до 5% в общей выручке предприятий, а к 2010 году — до 3%.
В-третьих, в целевые показатели были включены компоненты индекса GRICS, рассчитываемого Всемирным банком. К 2008 году предполагалось достичь значение показателя эффективности государственного управления (Government Effectiveness) 55 единиц, эффективности государственного регулирования (Regulatory Quality) - 60 единиц, а в 2010 году - не ниже 70 единиц по каждому из показателей.
Попытка установить целевые показатели в программе институциональных реформ была новой для российской практики. Однако, как видно теперь, не вполне удачной, но не потому, что ни один из этих показателей до сих пор не достигнут, а из-за формального подхода и методической неготовности. Для первого и второго показателей информационной и методикой базы на момент одобрения концепции и до сих пор не создано. В самой концепции связь между целевыми показателями и мероприятиями не был убедительно проработана. Таким образом, использование целевых показателей носило формально-инновационный характер.
Единым координатором проектов по административной реформе было назначено Министерство экономики России. Оно выполняло и продолжает выполнять функции методического, экспертного и организационного центра. Его работу в этой сфере контролирует Правительственная комиссия, возглавляемая вице-премьером, руководителем аппарата Правительства.
Такая организация отличается от организации программы реформирования государственной службы, когда у одного куратора (Администрация Президента России) имелось несколько ведомств-исполнителей, конкурировавших между собой за бюджетные средства и при этом имевших разные взгляды на цели реформирования.
Финансирование основных направлений административной реформы проводится на основе конкурса проектов, подготовленных в инициативном порядке федеральными ведомствами и администрациями субъектов РФ. Ведомственные и региональные проекты направляются на формальную экспертизу в Министерство экономики. При этом само Министерство экономики непосредственно эти проекты не финансирует. Оно передает средства тем ведомствам, которые предложили лучшие проекты и признаны Правительственной комиссией победителями конкурса с учетом предварительной экспертизы в Минэкономике. Ведомства-победители, получив бюджетные средства, при необходимости привлекают для исполнения проектов внешних экспертов и консультантов. В рамках бюджета Министерства экономики имеется лишь часть средств для финансирования научных исследований по методическим вопросам административной реформы и организации мониторинга ее результатов.
С 2006 года оказана поддержка проектам 33 федеральных органов исполнительной власти и 59 субъектов Российской Федерации. При этом год от года популярность данных конкурсов возрастает. В 2006 году из федерального бюджета поддержаны проекты по тематике административной реформы в 19 федеральных органах исполнительной власти и 29 субъектах Российской Федерации, в 2007 - в 19 и 46, в 2008 – в 21 и 48 соответственно. В целях стимулирования качественного и своевременного исполнения проектов до 40% средств, выделяемых победителю конкурса, может быть направлено на премирование тех государственных служащих, которые принимают непосредственное участие в их реализации.
Такой подход позволяет реализовать модель «деньги за реформы», ориентирует органы исполнительной власти на практическое внедрение новых механизмов, повышение качества организации своей работы. Для сравнения, в рамках Федеральной программы реформирования государственной службы была реализована более традиционная и менее эффективная модель – финансировалась лишь разработка проектов законодательных актов и методик, а не их внедрение.