Во многих сферах внедрение административных регламентов позволило существенно повысить наглядность и предсказуемость работы органов исполнительной власти для «клиентов» - граждан, предприятий и общественных организаций, создать основу для контроля снизу.
Применительно к должностной регламентации, можно сказать, что к настоящему времени все федеральные органы исполнительной власти разработали должностные регламенты для всех своих сотрудников, по всем должностям. Однако, в основном должностные регламенты имеют формальный характер, они сводятся к должностным инструкциям и не охватывают все виды должностных обязанностей, прав и ответственности служащих. Часто отсутствуют механизмы и процедуры профессиональной деятельности по данной должности. Не определены или формально поименованы перечни вопросов, по которым государственный гражданский служащий обязан самостоятельно принимать решения, и по которым он должен участвовать в принятии решений.
Зачастую должностные регламенты не используются в процессе проведения аттестаций и квалификационных экзаменов. Недостаточно взаимодействие должностных регламентов с одной стороны, и служебных контрактов и планов индивидуального развития, с другой: они либо повторяют друг друга, либо плохо коррелируют.
Во многом, эти недостатки являются следствием недостаточной координации административных и должностных регламентов, что позволяет аппарату работать неэффективно при наличии ясных и проверяемых по качеству исполнения функционалов федеральных органов исполнительной власти.
4. Управление по результатам в системе исполнительной власти
Создание эффективного государства, где под эффективностью понимается удовлетворенность граждан работой системы государственного управления – одна из главных целей реформ общественного сектора.
Для федеральных органов исполнительной власти это означает, что данные органы должны качественно оказывать услуги, экономно расходовать бюджетные средства, обеспечивать реализации целей социальной и экономической политики.
Эффективность государственной гражданской службы предполагает, что в рамках своих должностных обязанностей, зафиксированных в должностных регламентах, служебных контрактах, в планах индивидуального развития, государственные гражданские служащие вносят вклад в реализацию функций федеральных органов исполнительной власти, руководствуясь принципами общественного служения. Оплата труда и государственные социальные гарантии государственных гражданских служащих должны зависеть от результатов и качества их служебной деятельности, соответствовать условиям региональных рынков труда по сопоставимым специальностям, уровню квалификации.
Согласно Концепции административной реформы, первое направление работы связано с внедрением методов и процедур управления по результатам, проектного управления. Предполагалось, что реализация этого направления позволит создать и внедрить системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ведомствами, управленческого учета и контроля за достижением результатов их деятельности. Кроме того планировалось обеспечить разработку ключевых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям, определять персональную ответственность и эффективность работы руководителей и должностных лиц за решение установленных задач.
Однако, ситуация сложилась таким образом, что системы и механизмы управления по результатам стали в основном формироваться не в рамках административной реформы «в узком смысле». Дело в том, что эти вопросы курировала Правительственная комиссия по результативности бюджетных расходов (под руководством Жукова А. Д.), а не Правительственная комиссия по административной реформе (Нарышкин С. Е.). Вопросами бюджетирования ориентированного на результат непосредственно занимался Минфин России. Кроме того, в 2006 году Администрация Президента России выступила с самостоятельной инициативой внедрения показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.
В результате тематика управления по результатам не получила развития в рамках административной реформы, которая сосредоточилась в основном на проектах разработки и внедрения административных регламентов. В то же время необходимо отметить, что сами регламенты содержали целевые ориентиры и показатели деятельности, зафиксированные в стандартах предоставления государственных услуг и обслуживания. Однако до самого последнего времени характеристики стандартов не рассматривались в качестве возможных целевых показателей эффективности и оценки деятельности.
Начало внедрения механизмов управления по результатам можно отнести к маю 2004 года, когда было выпущено постановления Правительства Российской Федерации о «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»[51]. Это постановление включало Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах и план ее мероприятий, а также Положение о Докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (так называемых ДРОНДах), ставших в последующие годы основным инструментом управления по результатам на федеральном уровне.
Концепция реформы бюджета включала широкий круг инициатив, охватывающих помимо упомянутых ДРОНДов, упрощение и расширение функциональности бюджетной классификации, введение различных режимов планирования и утверждения бюджетов действующих и вновь принимаемых обязательств, увеличение до 3х лет бюджетного горизонта, расширение полномочий распорядителей и получателей бюджетных средств, применение программно-целевого планирования. С учетом этих новаций была подготовлена новая редакция Бюджетного кодекса РФ.
Нужно отметить, что с точки зрения внедрения управления по результатам большое значение имело внедрение с 2007 года 3х летнего «скользящего» бюджета (первый трехлетний федеральный бюджет был принят на 2008–2010 годы). Дело в том, что однолетний бюджет в принципе не соответствует технологии бюджетирования по результатам, поскольку в силу инерционности экономики в течение одного года невозможно обеспечить выход на результирующие показатели, отражающие стратегические цели. Многолетний бюджет расширяет возможности маневра получателей бюджетных средств, позволяет им вырабатывать более гибкую политику расходов и управление по целям. Таким образом, внедрение 3х летнего бюджета создало необходимые условия для реального, а не формального бюджетирования по результатам.
Развивалась практика планированная деятельности органов исполнительной власти, совершенствовалась методика подготовки ДРОНДов, которые каждый федеральный орган исполнительной власти ежегодно подготавливает на предстоящий 3х летний период и направляет в Правительственную комиссию по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти[52] для рассмотрения. ДРОНДы стали своего рода индикативными планами деятельности органов власти с выделением задач, мероприятий, показателей результатов.
Несмотря на повышение качества ДРОНДов, определение порядка их рассмотрения в правительстве, эти документы до сих пор не увязаны с планированием бюджетных заявок ведомств, их не используют для оценки эффективности бюджетных расходов. Разрыв в цепочке «бюджет – результаты» сохранился. Введение нового инструмента – Плана мероприятий по достижению количественных и качественных показателей, в котором дается детальная характеристика мероприятий по решению установленных в ДРОНДах задач, указываются ответственные исполнители и сроки исполнения и проч., также не привело к установлению четкой связи результатов с расходами бюджета. Более того, анализ подготовленных к началу 2008 года ведомственных планов мероприятий и ДРОНДов показал, что содержание мероприятий в них трактуется, зачастую, по-разному.
На полпути остановилась и работа по внедрению планово-программных методов управления, которые персонифицируются с ведомственными целевыми программами (ВЦП), введенными в практику бюджетного планирования весной 2005 года и зафиксированными в новой редакции Бюджетного кодекса РФ в числе инструментов планирования бюджетных ассигнований.
ВЦП в современной российской интерпретации является группировкой комплекса мероприятий ведомства, направленных на решение установленной в ДРОНДе задачи. В ВЦП определяется объем необходимых бюджетных расходов, система управления программой, проводится анализ рисков недостижения целевых показателей. Таким образом, сформированная модель ВЦП обладает существенным потенциалом эффективного управления расходами для достижения установленных целей.
Однако до настоящего времени ВЦП – это лишь аналитический инструмент. ВЦП почти не используются как как стандартное обоснование и условие получения дополнительного финансирования для решения новых задач. Нужно сказать, что даже в этом своем качестве они достаточно полезны, поскольку заставляют изменить логику анализа бюджетного управления в ведомствах, акцентируют внимание на комплексности задач, обеспечивающих достижение целей, и необходимости специальной организационной поддержки их решения.
ВЦП позволяют реализовывать в рамках технологии бюджетирования ориентированного на результат новую финансово-управленческую модель административной реформы. В 2008 году одним из основных сюжетов (одним из двух) административной реформы была как раз подготовка ведомственных целевых программ по тематике «Повышение качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, в том числе в электронном виде на базе создаваемых многофункциональных центров». В результате конкурсного отбора были выделены средства на подготовку ВЦП в 16 федеральных органах исполнительной власти. Разработанные программы претендуют на получение средств из бюджета вновь принимаемых обязательств, т.е. дополнительных бюджетных ассигнований в 2009-2011 годах (в среднем около 200 млн. рублей на программу). Проекты программ находятся на экспертизе в Минэкономразвития России и в случае их одобрения должны быть направлены на согласование в Минфин. Однако шансы на выделение средств для их реализации не велики. Во-первых, ВЦП не еще не стали общепринятой, стандартной практикой обоснования дополнительных ассигнований и поэтому у Министерства финансов может быть много аргументов для отклонения запросов в их финансировании. Во-вторых, тема увеличения финансирования государственного аппарата, даже если это связано с повышением качества его услуг, крайне не популярна и не поддерживается на верхних уровнях власти. В-третьих, существенные ограничения федерального бюджета в связи с финансовым кризисом еще больше снижают вероятность финансирования разработанных ВЦП.