Соответственно, при реализации государственного финансово-экономического контроля возникает опасность вовлечения органов КСО РФ в сферу политических взаимоотношений законодательной и исполнительной власти, использования их аудиторской деятельности для решения политических задач. Поэтому во многих странах, при проведении контроля законодательно запрещается давать политическую оценку государственным программам, комментировать политические решения правительства. В таких странах органы финансового контроля осуществляют, как правило, лишь проверки материалов, документов, фактов или информации, лежащих в основе политических решений, дают оценки достижения целей проводимой политики и результатов ее практической реализации. Очевидно, такой подход не является системным, так как не реализует обратную связь в системе «объект контроля/орган контроля» и не обеспечивает достижение глобальных стратегических целей системы.

2.2 Системообразующая основа автоматизации деятельности контрольно-счетных органов

Системообразующей основой деятельности КСО РФ является единая четырех уровневая автоматизированная система, обеспечивающая на каждом уровне оперативный сбор данных, их обработку и анализ результатов, и без развития которой невозможно совершенствование работы КСО всех уровней.

Главной целью развития единой ГИАС КСО является создание и ввод в эксплуатацию законченной, целостной системы, обеспечивающей информационно-технологическую поддержку всех видов деятельности КСО, организацию информационного взаимодействия со всеми участниками бюджетного процесса.

Развитие ГИАС КСО может строиться на основе одного из трех подходов:

1) поддержание “статус–кво”;

2) "корпоративный";

3) "эволюционный".

Подход, основанный на поддержании “статус-кво”, предполагает разработку отдельных компонентов ГИАС КСО без создания облика информационной системы в целом. В этом случае, реализация и внедрение новых компонентов системы осуществляется как реакция на проблемы, возникающие в процессе ее эксплуатации. Такой подход к развитию информационных систем является попыткой дать адекватный ответ на быстрые изменения в окружающей систему среде. При данном подходе реализуются только те проекты, которые на данный момент закрывают “узкие” места существующей системы. Подход по поддержанию “статус-кво”, как правило, применяется для информационных систем небольших предприятий, в которых изменения в информационную систему вносятся достаточно редко и они являются незначительными. Использование данного подхода для развития ГИАС КСО неизбежно приведет к появлению большого числа разнородных, взаимно не связанных аппаратно-программных компонентов, повышению сложности их сопровождения, то есть к снижению эффективности вложения финансовых средств в развитие ГИАС КСО и значительному отставанию, в перспективе, от развивающихся информационных комплексов других взаимодействующих государственных органов. В целом при достаточно умеренных объемах затрат на разработку и поставку новых аппаратно-программных средств такой подход ведет к увеличению стоимости эксплуатации системы.

"Корпоративный" подход предполагает внедрение программно-аппаратных компонентов только после детальной проработки предметной области, которая включает в себя создание всего комплекса информационных и функциональных моделей, описывающих бизнес-процессы КСО, формальные критерии и методики решения всех задач контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности, все виды отчетов и формы представления результатов работы КСО. После детальной проработки предметной области осуществляется переход на стадию создания проектной документации на систему. Он включает в себя детальное описание архитектуры системы и всех ее компонентов. Только после создания проектной документации начинается реализация компонентов системы с "нуля". Основными характеристиками данного подхода являются: “паралич анализа” в условиях цейтнота времени, существенные начальные финансовые и временные затраты, большой интервал времени для достижения конечной цели. Этот подход целесообразно применять при создании новых информационных систем. Его использование для развития ГИАС КСО приведет к тому, что внедрение новых технологий и программно-аппаратных комплексов будет заморожено до 2005 года и потребует значительных финансовых ресурсов.

"Эволюционный" подход предполагает поэтапное выполнение работ по отдельным сегментам в пределах структурированной архитектуры ГИАС КСО. При этом подходе на начальном этапе разрабатываются только общая архитектура и технические требования к системе, а уточнение требований и выбор конкретных программно-технических решений осуществляется на этапе реализации отдельных компонентов с обязательным соответствием профилей информационной системы, принятых, как минимум, на уровне ведомственных стандартов. Этот подход сосредотачивается, главным образом, на удовлетворении функциональных потребностей пользователей системы. В этом случае, на первом этапе выполняется анализ существующей аппаратно-программной и телекоммуникационной инфраструктуры, как наиболее важной системообразующей составляющей ГИАС КСО, на основе которого выявляются основные недостатки функционирования системы и направления ее развития с учетом потребностей пользователей и тенденций развития информационных систем. На последующих этапах необходимо провести исследования и осуществить разработку базовых аппаратно-программных комплексов автоматизации основной деятельности КСО. Затем базовые комплексы должны быть распространены на все аудиторские направления КСО с учетом специфики их работы.

В качестве примера на Рис. 4 представлены прогнозируемые качественные оценки уровня автоматизации решения задач обеспечения деятельности информационно-телекоммуникационной системы Счетной палаты Российской Федерации, относительных расходов на эксплуатацию и затрат на реализацию для каждого из рассмотренных подходов к ее развитию.

Данный прогноз основывается на мировом опыте создания, внедрения и развития информационных систем. Из представленных оценок, с учетом реального состояния КСО, можно сделать вывод, что наиболее оптимальным и применимым для развития ГИАС КСО, с точки зрения быстроты достижения требуемого уровня автоматизации, минимизации затрат на эксплуатацию и эффективности инвестиций, является "эволюционный" подход. Его использование позволит осуществить последовательную автоматизацию функций КСО и плановое развитие программно-технической инфраструктуры.

Для реализации указанной цели в рамках выбранного подхода и с учетом результатов диагностического обследования ГИАС КСО, должны быть решены следующие важнейшие задачи развития:

· совершенствование информационного обслуживания всех видов деятельности КСО;

· расширение спектра информационных услуг, предоставляемых внешними источниками финансово-экономической, нормативно-правовой и политической информации для обеспечения растущих потребностей направлений деятельности КСО;

· повышение уровня информированности общества о ходе и итогах государственного финансового контроля;

· переход к системному проектированию ГИАС КСО;

· создание целостной системы электронного документооборота внутри распределенной системы КСО;

· создание современной телекоммуникационной среды, удовлетворяющей потребностям системы и ее пользователей;

· повышение эффективности системы управления, эксплуатации и сервисного обслуживания ГИАС КСО.

Дальнейшее развитие ГИАС КСО на период до 2010 г. должно вестись по следующим основным направлениям:

· развитие методической и нормативно-правовой базы функционирования ГИАС КСО;

· повышение уровня автоматизации контрольно-ревизионной, экспертно-аналитической и обеспечивающей деятельности;

· создание единой системы хранения и сопровождения информационного обеспечения ГИАС КСО;

· организация полноценного обмена информацией в электронном виде с государственными органами-участниками бюджетного процесса;

Рис. 4. Сравнительные оценки подходов развития ИТКС.

· развитие инфраструктуры ГИАС КСО на базе поэтапного перехода на современную аппаратно-программную платформу;

· формирование адекватной политики безопасности и создание системы информационной безопасности.

Основные принципы построения ГИАС контрольно-счетных органов Российской Федерации изложены в Концепции развития информационного обеспечения деятельности Счетной палаты Российской Федерации. Очевидно, эти принципы и подходы необходимо использовать при создании пилотного проекта по реализации электронных процедур государственного финансового контроля Российской Федерации в рамках создания единой государственной системы управления и передачи данных, а также при создании ГИАС КСО.

2.3 Основные функции контрольно-счетных органов, подлежащие автоматизации

Анализ результатов диагностического информационно-функционального обследования деятельности структурных подразделений Счетной палаты Российской Федерации, проведенных в 1996 и 2003 годах [4, 5, 7-32], а также информационное обследование деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, проведенных в 2003 году, позволяет идентифицировать основные классы функциональных задач КСО [3, 40, 42, 44, 48], подлежащих автоматизации.

К наиболее важным классам задачам, которые должны быть реализованы в рамках повышения уровня автоматизации основной деятельности КСО, относятся:

1) повышение эффективности информационно-технологической поддержки процессов государственного финансового контроля и экспертно-аналитической деятельности КСО всех уровней, включая