Одним из способов регулирования деятельности субъектов естественной монополии является определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей (ст. 6).
В 2001 г. эта статья была дополнена нормой, согласно которой право доступа к системе российских магистральных трубопроводов и терминалов в морских портах при вывозе нефти за пределы таможенной территории Российской Федерации предоставляется организациям, осуществляющим добычу нефти и зарегистрированным в установленном порядке, а также организациям, являющимся основными обществами по отношению к организациям, осуществляющим добычу нефти, пропорционально объемам добытой нефти, сданной в систему магистральных трубопроводов с учетом стопроцентной пропускной способности магистральных трубопроводов (исходя из их технических возможностей).
Таким образом, федеральный закон определяет круг потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию и минимальный уровень обеспечения их потребности в экспорте нефти.
2. Помимо названного федерального закона право доступа к системам магистральных нефтепроводов при осуществлении экспорта нефти регламентируется и иными нормативно-правовыми актами:
Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 1994 г. № 1446 «О вывозе нефти и нефтепродуктов за пределы таможенной территории Российской Федерации с 1 января1995 года», с последующими изменениями и дополнениями;
Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. № 209 «О регулировании доступа к системе магистральных нефтепроводов, нефтепродуктов и терминалов в морских портах для вывоза нефти, нефтепродуктов за пределы таможенной территории Российской Федерации»;
Положение о порядке уступки права доступа к системе магистральных нефтепроводов и терминалов в морских портах при вывозе нефти за пределы таможенной территории Российской Федерации, утв. приказом Минтопэнерго России 4 августа 1995 г.
Указанные документы приняты до вступления в силу Федерального закона «О естественных монополиях» и в определенной степени противоречат его положениям[258]. Однако, следует иметь в виду, что на практике они применяются до сих пор.
3. В действующем законодательстве закреплен принцип равного доступа к системе магистральных трубопроводов пропорционально объему добытой нефти, сданной в систему. Д.Д. Логофет справедливо указывает, что смысл данной формулы не совсем ясен. Получается, что чем больше нефти производитель закачал в систему в прошлом {период не указан), тем больше пропускной мощности он получит в будущем. Вряд ли законодатель имел в виду этот фактор. Данная формулировка требует уточнения и, вероятно, должна ограничиваться лишь ссылкой на объем добычи в определенном периоде[259].
Субъектами права доступа к магистральным нефтепроводам являются:
во-первых, организации, осуществляющие добычу нефти и зарегистрированным в установленном порядке (т.е. производители нефти);
во-вторых, организации, являющиеся основными обществами по отношению к организациям, осуществляющим добычу нефти (т.е. основное общество вместо дочернего).
Федеральный закон «О естественных монополиях» не предусматривает каких-либо оснований для ограничения доступа. Следовательно, производители имеют право оспорить в суде отказ от предоставления им права доступа по каким-либо основаниям, в том числе в силу неуплаты или неполной уплаты налогов.
Постановление № 1446, а также Положение «О порядке уступки права доступа к системе магистральных нефтепроводов и терминалов в морских портах при вывозе нефти за пределы таможенной территории Российской Федерации», утвержденное Минтопэнерго России 4 августа 1995 г., предусматривают возможность уступки, передачи и продажи права доступа одним производителем другому на основании гражданско-правового договора. Федеральный закон «О естественных монополиях» уступки права доступа не предусматривает. Тем не менее, на практике уступка права доступа достаточно распространена и принимается судами[260].
Федеральный закон «О естественных монополиях» предусматривает целый ряд санкций за нарушение установленных им норм и, кроме того, обязывает субъекта естественной монополии возместить убытки, причиненные другому хозяйственному субъекту нарушениями данного Федерального закона, в соответствии с гражданским законодательством (ст. 15 и 17 Федерального закона "О естественных монополиях»).
4. В связи с развитием системы частных магистральных нефтепроводов актуальность приобретает вопрос о доступе к ним третьих лиц. До настоящего времени эта сфера отношений специально не урегулирована, однако, по мнению Э.М. Халимова, действующее законодательство предоставляет определенные гарантии инвесторам — собственникам частных трубопроводов, в частности, обеспечивая защиту их права собственности на частный трубопровод и невмешательство со стороны третьих лиц[261].
Во-первых, Постановление Правительства РФ от 31 декабря 1994 г. № 1446 «Основные условия использования системы магистральных нефтепроводов, нефтепродуктопроводов и терминалов в морских портах для вывоза нефти, нефтепродуктов за пределы таможенной территории Российской Федерации» определяет только требования по использованию магистральных нефтепроводов, ОАО «Транснефть» Следовательно, установленные в нем правила не распространяются на отношения между владельцем частного трубопровода и третьим лицом, имеющим намерение воспользоваться таким трубопроводом.
Во-вторых, в силу п. 1 ст. 421 ГК РФ понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена ГК РФ, законом или добровольно принятым обязательством. На основании указанных положений для владельца частного трубопровода заключение договора транспортировки нефтепродуктов с третьими лицами не может быть признано обязательным, поскольку по характеру своей деятельности владелец такого трубопровода не должен оказывать услуги каждому обратившемуся к нему лицу. Владелец строит трубопровод исключительно для своих корпоративных целей, а не для осуществления деятельности по обслуживанию третьих лиц.
Применение к владельцам нефтепроводов, не входящих в систему «Транснефти» норм Федерального закона «О естественных монополиях», согласно которым субъекты естественных монополий не вправе отказываться от заключения договора с отдельными потребителями возможно при соблюдении следующих условий:
- владелец частного трубопровода должен быть признан субъектом естественной монополии по смыслу, придаваемому данному термину статьей 3 Федерального закона «О естественных монополиях»;
- в отношении владельца такого трубопровода и реализуемых им товаров должно быть принято решение о введении государственного регулирования в порядке, предусмотренном статьей 21 Федерального закона «О естественных монополиях».
- необходимо установить фактическую возможность производства (реализации) товаров владельцем трубопровода. При отсутствии фактической возможности оказания услуг субъект естественной монополии не может быть принужден к оказанию соответствующих услуг.
При отсутствии любого из названных условий владелец трубопровода не может быть понужден третьими лицами к заключению договора транспортировки нефти[262].
В постановлении Правительства РФ «Вопросы Каспийского трубопроводного консорциума» от 25 апреля 1997 г. № 486[263] прямо указано, что «ЗАО "Каспийский трубопроводный консорциум-Р" самостоятельно устанавливает и взимает тарифы за оказываемые услуги по транспортировке жидких углеводородов по системе Каспийского трубопроводного консорциума на территории Российской Федерации, а также регулирует и устанавливает правила, определяющие доступ пользователей к этой системе». Таким образом, на примере КТК Правительство Российской Федерации прямо подтвердило возможность самостоятельного регулирования вопросов его использования непосредственно владельцем такого трубопровода.
1. В настоящее время единственным актом на уровне федерального закона, регулирующим имущественные отношения в рассматриваемой сфере, является Гражданский кодекс РФ. При этом, поскольку договор транспортировки нефти является договором, не поименованным в ГК РФ, нормы Кодекса могут применяться к нему только в той степени, в которой позволит аналогия закона.
Подзаконным нормативным актом, специально регулирующим отношения по нефтепроводной транспортировке нефти, до сих пор является Приказ Минтопэнерго от 5 октября 1995 г. № 208, утвердивший Положение о приеме и движении нефти в системе магистральных нефтепроводов (далее - Положение о движении нефти). Этот документ достаточно подробно описывает порядок осуществления деятельности по транспотрировке нефти магистральным нефтепроводом. Устанавливается, что транспортировка нефти должна осуществляться ОАО «АК «Транснефть» на основании договора. Далее Положение устанавливает ряд требований относительно порядка и условий сдачи и приема нефти к транспортировке, качества нефти, порядка расчетов между отправителями и ОАО «АК «Транснефть», отчетности между участниками транспортировки, возмещения убытков, связанных с потерей нефти при авариях, и т.д.
Из Положения о движении нефти видно, что на момент его принятия Минтопэнерго РФ рассматривало ОАО « АК «Транснефть» в качестве подчиненной организации, деятельностью которой министерство может руководить посредством такого рода документов. Налицо ситуация, когда федеральный орган исполнительной власти регулирует договорные отношения самостоятельных юридических лиц (ОАО «АК «Транснефть» и ее контрагентов). В связи с этим в юридической литературе высказывается сомнение относительно законности применения данного Положения[264]. Несмотря на это, Положение о движении нефти в соответствии со стандартной формой договора транспортировки нефти магистральным нефтепроводом является неотъемлемой частью этого договора и в силу этого должно соблюдаться его сторонами.