Опыт показал, что культура и молодежная политика тесно взаимосвязаны, и управление ими может успешно совмещаться в рамках одной управденческой структуры. Во многом это объясняется единством целей и общностью форм их работы.
Более сложно происходило объединение культуры со спортом из-за разницы в правовом обеспечении их деятельности, в частности, в вопросах нормирования и оплаты труда, других проблем нормативного характера.
Практика объединения управлений культуры с управлениями по туризму в территориях, обладающих значительным потенциалом памятных мест, дала положительный результат, поскольку появилась возможность не только объединения бюджетов, но и привлечения дополнительных средств непосредственно от доходов туристической деятельности.
Характерным недостатком действующих моделей управления явились противоречия между полномочиями органа власти и реальными источниками финансирования его деятельности. Причины такого противоречия:
объективные - слабая ресурсная база местного бюджета, отсутствие государственных норм материального и финансового обеспечения;
субъективные - несоответствие действий управляющих структур требованиям законодательства, отсутствие у менеджмента умения бороться за бюджет.
На текущий период можно условно выделить пять моделей управления муниципальными объектами культуры.
Первая модель - управления культуры, обладающие доверенностью от районных Комитетов по управлению муниципальным имуществом (далее - КУМИ) на оперативное управление объектами культуры, осуществляющие финансирование организаций культуры, использующие средства от аренды объектов в качестве дополнительного дохода бюджета культуры.
Вторая модель - управления культуры, не обладающие правами управления недвижимостью, так как эти права напрямую делегированы учреждениям от КУМИ, являющихся совместно с управлением культуры учредителями организаций культуры. Финансирование коммунальных расходов в этом случае идет через управление культуры, средства от арендной платы в полном объеме возвращаются в КУМИ.
Третья модель - управления культуры, наделенные правами оперативного управления объектами недвижимости организаций культуры, не обладающих статусом юридического лица, и одновременно совместно с КУМИ являющиеся учредителями организаций культуры со статусом юридического лица. Финансирование коммунальных расходов при этом осуществляется через управление культуры, средства от арендной платы в полном объеме возвращаются в КУМИ.
Четвертая модель - управления культуры, являющиеся учредителями организаций культуры, финансирующие коммунальные расходы объектов культуры, находящихся как в собственности районных КУМИ, так и в собственности сельских администраций.
Пятая модель - управления культуры, являющиеся учредителями организаций культуры, финансирующие коммунальные расходы учреждений культуры, расположенных в арендованных помещениях других собственников, в том числе бывших профсоюзных зданиях.
Соответствующие органы местного самоуправления, в чью компетенцию входит управление муниципальным имуществом, как правило, делегируют полномочия учредителя районным органам культуры. Часто учредителями организаций культуры выступают одновременно районные управления культуры и комитеты по управлению имуществом, причем КУМИ в учредительном договоре наделяет учреждение правом оперативного управления либо делегирует это право районным управлениям культуры.
Как правило, районные управления культуры, являющиеся распорядителями кредитов для подведомственной сети, ведут финансовую деятельность через централизованные бухгалтерии управлений культуры; обеспечивают бюджетные заявки; готовят проекты нормативных документов муниципального образования по вопросам культуры; формируют и финансируют подведомственную сеть; обеспечивают материальными и информационными ресурсами; реализуют инвестиционные и творческие проекты в сферах культуры и досуга,
В условиях разграничения полномочий между органами местного самоуправления важнейшей задачей становится установление порядка управления ресурсами культуры с учетом специфики ее организационной структуры и создания услуг культуры, досуга и массового отдыха населения.
Задача заключается в создании системы управления, способной провести правовые, финансовые и организационные преобразования муниципальных учреждений культуры. Управление является одним из ресурсов перспективного развития любой деятельности. В то время как ликвидация, несоответствие полномочий, функций, приданных ресурсов органам управления может самым негативным образом сказаться на обеспечении процессов развития культуры, и, прежде всего, на процессе производства и распространения культурных благ.
Роль органа управления культурой муниципального уровня должна заключаться в создании системы взаимодействия органов власти и управления различных уровней, а также условий саморазвития и партнерства с общественными организациями и структурами социального сектора в осуществлении культурной политики.
Рассмотрим основания и технологию создания органа управления культурой муниципального района, входящего в состав местной администрации муниципального района, для чего установим следующую последовательность: правовые основания деятельности, механизм реализации полномочий, объем полномочий и функции.
1. Правовые основания деятельности органов управления культурой муниципального района.
Местная администрация, которая является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ).
Согласно части 8 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ, структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В состав местной администрации входят функциональные подразделения, отвечающие за направления муниципальной деятельности (управление финансами, муниципальная собственность) и отраслевые подразделения, которые осуществляют руководство отраслями муниципального хозяйства.
Таким образом, основанием для создания управления культуры являются:
- решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа;
- положение об органе управления культурой как учреждения, созданного с целью осуществления управления подведомственной отраслью. Оно утверждается тем же документом, которым принято решение о его создании. Регистрация положения происходит в установленном законом порядке. В положении необходимо отразить полномочия, компетенцию и ресурсы, которыми будет наделено Управление для реализации своих обязанностей. Руководитель управления культуры, согласно части 7 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ, как и другие должностные лица местного самоуправления, издает распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к его полномочиям уставом муниципального образования.
При разграничении доходных и расходных полномочий органов власти различных уровней в Федеральном законе N 131-ФЗ предусмотрен механизм регулирования вопросов, находящихся в совместном ведении, и вопросов межпоселенческого характера (ч. 4 ст. 8, ч. 4 ст. 15, ч. 3 ст. 17, ч. 2 и ч. 4 ст. 51), а также предусмотрено право муниципальных образований решать вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, других муниципальных образований, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15). К вопросам совместного ведения в области культуры Федеральным законом N 184-ФЗ отнесен весь комплекс публичных полномочий в сфере культуры, т.е. полномочий, зафиксированных в законах Российской Федерации.
Таким образом, местная администрация муниципального района в целях решения вопросов местного значения и вопросов межмуниципального характера, на основании решения представительных органов муниципальных образований, может создать орган управления культурой муниципального района
Для реализации полномочий управлению культуры может быть делегировано право оперативного управления имуществом организаций культуры. Управлению культуры также должны быть установлены расходные обязательства согласно части 1 статьи 50 и статьи 52 Федерального закона N 131-ФЗ, а также статьи 86 Бюджетного кодекса на основаниях: принятия нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; заключения договоров и соглашений; принятия нормативных правовых актов по осуществлению отдельных государственных полномочий.
Таким образом, имеются законные основания для создания органа управления культурой, который будет действовать от имени муниципального района. Бюджет управления может складываться:
- из финансов, предоставленных из бюджетов поселений в бюджет муниципального района на решение вопросов местного значения (ст. 142.3 Бюджетного кодекса);
- из финансов, предусмотренных в бюджете муниципального района на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений (ст. 60 Федерального закона N 131-Ф3);
- из средств, полученных по договорам и соглашениям с поселениями (ч. 4 ст. 8 Федерального закона N 131-ФЗ);
- из средств, полученных из региональных программ развития культуры на основании делегирования отдельных государственных полномочий от субъекта Федерации (ч. 5 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ).
Средства, получаемые управлением культуры от поселений, могут быть учтены в консолидированном бюджете муниципального района в порядке делегирования полномочий и отданы управлению культуры по смете. Эти средства могут также поступать в управление культуры от поселения на основании заключенных между ними договоров и соглашений на закупку определенных услуг культуры и досуга.