Административная децентрализация характеризуется тем, что решение практических муниципальных задач передано в ведение местных учреждений и департаментов. Это тесно связано с новой технологией, которая позволяет, например, самостоятельно вести бухгалтерский учет, объединяя в одну сеть все вышеуказанные организации (уход за престарелыми и детьми).
Эта форма децентрализации не предоставляет больше прав самостоятельного управления, но предотвращает «дублирование деятельности».
Административная децентрализация не распространяется на политику в отношении людских ресурсов и размеров оплаты труда. Это подтверждается тем, что децентрализованные учреждения самостоятельно решают кого принимать на работу, какое требуется образование, определяют количество принимаемых служащих, а также рассматривают вопрос увольнения, если работник не соответствует занимаемой должности. Не подвергается сомнению тот факт, что управление вышеперечисленными аспектами должно осуществляться в соответствии с законодательными актами.
Финансовая децентрализация означает, что компетенция свободного распоряжения бюджетом переходит к финансовым учреждениям.
Вышеуказанные аспекты могут применятся как отдельно, так и в комбинации, каждый из которых может быть использован в более или менее развитой форме.
1. Данным учреждениям разрешено распоряжаться ресурсами одного генерального проекта, где они могут изменять определенные статьи бюджета, но не выходя за пределы общей суммы, определенной на этот генеральный проект.
2. Местным учреждениям разрешается свободное распоряжение самостоятельно полученным доходом. Прежде весь доход, полученный местными учреждениями, перечислялся в общее муниципальное казначейство.
3. Допускается также перенесение денежных средств, не использованных в течение данного бюджетного года, на другой год, и существует возможность пополнения текущего бюджета за счет средств будущего года.
Основные вопросы, касающиеся внутренней децентрализации.
Когда муниципалитет решает проводить внутреннюю децентрализацию, возникает множество вопросов, которые должны быть согласованы с органами административного и политического управления. Датский опыт показал, что вопросы, возникшие при проведении децентрализации в Дании, являются наиболее важными.
От централизации к децентрализации.
Этот процесс проводится в несколько этапов и длится на протяжении ряда лет.
Местное учреждение:
– обязано следить за учетом бюджетных средств;
– может свободно распоряжаться средствами индивидуальных счетов;
– должно калькулировать три финансовые сметы: расчет по оплате труда, ремонт и обслуживание зданий и другие текущие операции; сэкономленные средства могут быть использованы в следующем бюджетном году;
– имеет генеральный бюджетный план, включающий операционные затраты. Учреждение может сохранять денежные средства и увеличивать ссуды с бюджета, следующего за отчетным годом, а также самостоятельно распоряжаться собственным доходом.
Муниципалитет может начинать с делегирования части текущих расходов. С другой стороны, существует контроль перечня ограничений, связанных с проведением децентрализации. Как альтернативу генеральному бюджетному плану можно предложить составление двух или нескольких финансовых смет. Политическое преимущество использования бюджетных смет состоит в том, что они обеспечивают необходимую конфиденциальность решившимся проводить финансовую децентрализацию.
Затраты на оплату труда.
Всеобъемлющая децентрализация достигается, если проводится децентрализованная политика определения затрат на оплату труда (чем более децентрализована эта политика, тем лучше).
Если расходы по оплате труда составляют часть генерального бюджета, учреждения могут использовать средства, сэкономленные на оплате труда на другие цели, или наоборот.
Если правление учреждения решило сохранить вакансию в течение определенного периода в связи с новым назначением, то деньги могут быть направлены, например, на повышение квалификации сотрудников.
Недвижимость.
Управление зданиями учреждения может быть поручено самому учреждению, как часть общего бюджетного плана, и это можно осуществить с помощью нескольких вариантов.
1. Все расходы по обслуживанию зданий и сооружений включают в общий бюджетный план, но дополнительные затраты, которые учреждение не в состоянии предусмотреть (например, убытки от наводнения), могут быть покрыты излишками бюджетных средств.
2. Текущие второстепенные средства на содержание зданий (чистка водосточных труб, замена лампочек ) и капитальные затраты (замена водопровода) могут выделяться отдельно. Муниципальные органы разрешают включение текущих расходов в общий бюджет, но при этом учреждения самостоятельно покрывают эти расходы, тогда как капитальные затраты контролируются и финансируются муниципалитетом.
3. Расходы на содержание и эксплуатацию делятся соответственно на внутренние и внешние. Внутренние расходы покрываются самостоятельно и включаются в общий финансовый план, внешние – финансируются и регулируются центральными органами.
Другие операционные расходы.
Легче всего начать проведение децентрализации с перенесения ответственности за операционные расходы на местные учреждения. К операционным расходам относятся такие расходы, как :
– расходы на электроэнергию, газ, воду (это может быть стимулом для экономии энергии);
– инвентарь;
– уборка помещений;
– административные расходы;
– книги;
– средства на культурные мероприятия.
Устанавливается максимальный лимит на профицит/дефицит бюджета.
Смена ролей.
Роль государственных деятелей изменилась: вместо прежнего детального управления применяется политика, в которой наибольшее внимание отводится вопросу определения главных целей и их последовательного выполнения. Важно, что этот вопрос рассматривается в ходе диалога между учреждениями и гражданами.
Децентрализация также подразумевает, что учреждения все больше станут отличаться друг от друга. Поэтому государственным деятелям, при определении будущих задач, следует устанавливать ограничения (если это возможно) на степень различия между муниципальными службами.
Также изменилась и традиционная роль финансового департамента. Вместо того, чтобы быть контролирующими, местные учреждения должны стремиться к получению большей финансовой поддержки путем предоставления ключевых показателей исполнения бюджета.
3.2. Политика выравнивания бюджета и финансовые
гарантии на уровне местного самоуправления
Существует несколько хороших аргументов в пользу децентрализации. Децентрализация должна проводиться Парламентом. Парламент должен располагать достоверной информацией, чтобы на ее основе принимать правильные решения. Децентрализация – это рациональный метод организации государственного сектора.
Среди многих веских аргументов в пользу децентрализации государственного сектора можно назвать то, что она:
– распространяет и расширяет политическую власть;
– вовлекает местных граждан в политику;
– допускает принятие более эффективных и менее бюрократических процедур в государственном секторе;
– способствует улучшению благосостояния нации, так как ограниченные ресурсы используются с учетом предпочтения граждан.
Далее речь пойдет о роли управления, выделяемых дотациях и выравнивании доходов на уровне местного управления.
Политика в отношении доходов органов местного самоуправления, субсидий и выравнивания должна быть разработана в соответствии со степенью децентрализации, учитывающей два аспекта:
– какие функции управления делегированы местным властям;
– какие источники доходов реальны для органов местного управления.
Решения относительно этих двух аспектов и системы дополнительного финансирования принимаются Парламентом. Именно он определяет основные условия функционирования органов местного управления.
Решение децентрализации государственного сектора рассматривается в Парламенте, это относится и к странам, где уже существует разделение полномочий (децентрализация). Не было случаев, где децентрализация рассматривалась бы как конституционный вопрос (даже если существуют национальные обязательства). Европейский Совет оставляет право местному самоуправлению на свободное принятие решений относительно этого вопроса.
Было бы ошибкой считать, что децентрализация может означать неподчинение части населения власти центрального правительства. Она ведет лишь к преобразованию унитарного государства в федерацию.
Исходя из этих двух замечаний можно сделать выводы.
Первый состоит в том, что существует несколько веских аргументов как политических, так и экономических, необходимых для децентрализации государственного сектора. Решения о децентрализации принимаются Парламентом. Поэтому важно, чтобы члены Парламента были осведомлены о многих преимуществах децентрализации. Лучший способ информировать членов Парламента через их же советников и консультантов, а также с помощью общественного мнения.
Другой вывод основывается на том, что если ответственность за децентрализацию лежит на Парламенте, то он должен быть ответственен и за финансирование.
Также необходимо убедиться в существовании возможности делегирования части полномочий местным органам управления. Во-вторых, это означает ответственность Парламента за разработку эффективной системы выравнивания на уровне местного самоуправления.
Действительная децентрализация политической власти предполагает, что основную долю финансирования составляют собственные местные доходы: налоги и сборы. Существование местных органов возможно и без доходов от налогов, с использованием только субсидий. В случае выделения субсидий статьи расходов местных властей могут быть полностью покрыты. Такой метод использует только небольшое количество стран. Типичное местное финансирование включает в себя местные налоги, различные платежи и сборы.