– мэрам трудно продемонстрировать качественное управление при низких затратах со стороны населения, и поэтому они выглядят некомпетентными по сравнению с богатыми округами;
– граждане выберут такое место жительства, где смогут получить наибольшую экономическую выгоду, у них не будет необходимости выбирать между высоким сервисом при высоких налогах, и наоборот. Такой метод улучшения благосостояния не может быть реализован за счет децентрализации.
Возможным способом исправления данной ситуации является выравнивание средств местного бюджета. Политика выравнивания принесет ожидаемый результат в случае, когда соблюдаются одинаковые пропорции между расходными статьями бюджета, а также условиями налогообложения для всех местных органов власти. Расходы на одного жителя в округах, где большую долю населения составляют дети школьного возраста (на 10% выше среднего уровня), база исчисления налога на душу населения должна превышать общенациональную на 10%. Не больше и не меньше. Что и осуществляется путем выравнивания различий в расходных статьях, налоговых базах.
Техника выравнивания может быть одна из двух.
1. Модель «Робин Гуд» используется в Дании и Швеции. Суть этой модели – в передаче денежных средств богатых округов менее обеспеченным, т.е. нет необходимости создавать центральные фонды. Эта модель действует очень эффективно и удовлетворяет требованиям местных органов самоуправления, но ведет к возникновению конфликтов между регионами. Местные власти наиболее влиятельных и богатых округов будут выступать против применения данной модели.
2. Другая модель основана на финансовой поддержке органами центрального управления, которые направляют средства в наименее обеспеченные районы для того, чтобы поднять их уровень доходов до общенационального стандарта. Более легко добиться поддержки именно данной модели выравнивания, поэтому ее используют большинство стран. На основе данной модели финансирование осуществляется из фондов центрального управления, при этом у достаточно обеспеченных округов остаются еще и дополнительные средства, поэтому эта модель менее эффективна, чем «Робин Гуд».
Выравнивание различий в расходных статьях бюджета.
Под необходимыми расходами понимаются затраты, обеспечивающие функционирование области на должном уровне и в пределах общенациональной стоимости. Величина необходимых расходов зависит от неподдающихся контролю внешних факторов. Например, расходы на школы зависят от количества детей школьного возраста. Обучение детей требует больших затрат, но расходы по созданию малочисленных классов или введению дополнительных предметов не являются общественно необходимыми, и в отношении их не следует применять политику выравнивания.
Статистический анализ выделяет ряд критериев, которые служат для определения размеров общественно необходимых затрат. Также эти затраты могут быть выражены как «стандартная стоимость» для различных регионов. Англия перешла от употребления первого определения ко второму – так называемой системе стандартных норм расходов, и Дания согласна с тем, что вторая форма определения необходимых расходов более доступна для понимания.
Но метод «стандартной стоимости», применяемый в этих двух странах, не имеет ничего общего с болгарской системой нормирования расходов, по которой для каждой статьи расходов определяется норматив, а не определяется общая величина всех необходимых расходов.
Выравнивание различий в базах для исчисления налога с одного человека.
В данном случае политика выравнивания должна способствовать уменьшению различий в налоговых базах местных регионов. Выравнивание не распространяется на взносы и платежи для финансирования деятельности органов самоуправления.
Делимые налоги выступают в роли дотации. Они должны быть переведены в равнозначную налоговую базу путем деления дохода согласно местным ставкам налога, и результат этого деления следует добавить к имеющейся налоговой базе, для того чтобы ее уравнять.
ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ
1. Усматриваете ли вы различия в рассмотренных в данном разделе особенностях децентрализации с российской действительностью?
2. В чем децентрализация предпочтительнее централизации?
3. Стала ли за последнее десятилетие децентрализация в Калининградской области значительнее, чем ранее?
4. Знаете ли вы, как происходит формирование местных бюджетов в РФ, в том числе в Калинингралдской области? Используется ли при этом какая-либо описанная выше техника выравнивания бюджетов?
5. Приведите примеры федеральных, региональных, местных налогов и сборов в РФ.
4. СПЕЦИФИКА РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
4.1. Общая оценка социально-экономической ситуации
в Калининградской области
Ситуацию буквально в любом из субъектов Российской Федерации сейчас можно оценить как неудовлетворительную. Однако степень проявления негативных факторов неодинакова. Различается уровень спада производства и его объемы в расчете на душу населения. Так, в Дагестане производство ВВП в расчете на душу населения в 40 раз меньше, чем в Самарской области. Резко отличается уровень жизни населения. Например, душевые доходы населения в Москве в 1997 году были в 7 раз выше среднероссийских. Различия обусловлены многообразием природных, и особенно, социально-экономических факторов – достигнутым ранее уровнем развития и отраслевой структурой хозяйства, ролью регионов во внутрироссийском (и международном) разделении труда, успехами в реализации экономической политики и др.
Социально-экономическая обстановка в Калининградской области всегда существенно отличалась от той, которая была характерна для большинства регионов страны. Эти отличия не всегда можно было проследить на основе статистических данных. Статистика не отражала «гарнизонный» характер области – концентрацию здесь большой группировки вооруженных сил и предприятий и учреждений, обслуживающих их. Она не показывала специфику образа жизни населения, значительная часть которого была связана с работой на судах загранплавания и, в отличие от большинства советских граждан, могла на практике ознакомиться с условиями жизни на Западе. Только в рыбной промышленности было занято 20 тыс. рыбаков, валютные доходы которых (как и денежное довольствие военных) не отражались в совокупных денежных доходах населения. А данные о высокой миграционной мобильности, показателях брачности и разводимости, большом «мужском перевесе» в молодых трудоспособных возрастах и другие демографические сведения были закрыты под грифом «для служебного пользования», и только небольшое число специалистов могло с ними знакомиться. Все это предопределило особенности формирующегося калининградского социума, сказывающиеся и на современной социально-экономической ситуации в регионе.
Многочисленные отечественные и зарубежные исследования Калининградской области, оказавшейся с сентября 1991 года в положении российского эксклава в окружении зарубежных государств, подчеркивают специфические черты населения региона, влияющие на более быструю адаптацию жителей к рыночным условиям. Отмечается его повышенная социальная и территориальная мобильность, активное развитие предпринимательства, стремление к повышению образовательного уровня. Здесь быстрее развиваются рыночные отношения и формируются соответствующие структуры. Это рассматривается в качестве одного из главных факторов, позволяющих отнести область к регионам приоритетного развития, одному из перспективных полюсов роста российской экономики.
Однако, к сожалению, благоприятные предпосылки развития региона реализуются в недостаточной мере. Так, в классификации областей и республик при формировании федерального бюджета выделяются депрессивные территории, отстающие по социально-экономическим параметрам и потому требующие дотаций. Другим важным элементом региональной политики, декларированной на правительственном уровне, является выделение регионов приоритетного развития, полюсов роста российской экономики. При планировании бюджета на 1998 год Калининградская область была отнесена к депрессивным территориям. Действительно, согласно статистическим данным, степень падения производства здесь больше, чем в среднем по РФ, а уровень жизни населения – ниже.
Качественно изменившееся геополитическое положение Калининградской области и происходящие в РФ и Восточной Европе трансформационные процессы предопределяют новые внешние и внутренние условия, в которых оказалось народное хозяйство региона. Сложившаяся до 1990-х годов структура региональной экономики не вполне соответствовала и прежним региональным условиям, что отмечалось учеными КГУ уже в середине 1970-х годов. Тем более она не отвечает новым условиям и требует изменений в наборе отраслей специализации, качественных сдвигов в производственной инфраструктуре и социальной сфере. Не случайно темпы падения производства в большинстве отраслей хозяйства области более значительны, чем в среднем по Российской Федерации.
Общие тенденции экономического спада Калининградской области аналогичны общероссийским. При этом если до 1993 г. темпы спада производства в области были менее глубокими, чем в целом по Российской Федерации, то в 1994-1997 гг. спад превысил средний по стране уровень. Промышленная продукция составила в 1997 г. менее 30% от уровня 1990 г. (в РФ – 50%). Сельскохозяйственное производство снизилось вдвое (в Российской Федерации – на 1/3).
Спад в производстве усиливался из-за кризиса в инвестиционной сфере. Инвестиции в основной капитал в 1997 г. составили лишь 16% от уровня 1990 года. В Калининградской области проживает 0,6% населения России, но на ее долю приходится лишь 0,4% суммарного объема валового регионального продукта (ВРП) регионов России и 0,3% инвестиций. А по производству ВРП на душу населения область занимает 59 место среди 89 российских регионов.