Глава I. Формальные административные процедуры в США_ 2
§ 1 Административная процедура в США: понятие, субъекты, виды. 2
§2 Правовое регулирование административных процедур и подведомственность дел. 4
§ 3 Стадии формальной процедуры. 11
Глава II. Неформальные процедуры_ 34
§ 1 Понятие и виды неформальных административных процедур. 34
§ 3 Процедура регистрации и односторонних действий. 34
Глава III. Альтернативные способы разрешения споров_ 37
§ 1 Понятие и предмет альтернативных способов разрешения споров в сфере административного права. 37
§ 2 Виды альтернативных процедур. 37
§ 3 Правовое регулирование административных процедур. 43
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, касающихся правового регулирования административных процедур в федеральных агентствах США.
Методологическая база исследования
Научная новизна
Объектом исследования
Предметом диссертационного исследования
Степень научной разработанности темы
Цели и задачи исследования
Глава I. Формальные административные процедуры в США
§ 1 Административная процедура в США: понятие, субъекты, виды.
По мнению Д. Галлигана[1], Административные процедуры имеют две основные задачи. Первая заключается в том, чтобы сформировать курс, которым будут следовать административные органы, наметить шаги, которые они могут предпринимать. Процедуры охватывают также вопросы, связанные с тем, как должен начинаться процесс, кто должен его проводить, как получаются показания, каковы сроки, в течение которых должны быть произведены определенные действия, и пути которыми можно добиться пересмотра или отмены первоначального решения. Эта лишь часть вопросов, решаемых общими процессуальными кодексами или конкретными процессуальными законами.
Общей целью таких процедур является создание упорядоченного метода осуществления административного дела. И хотя процессуальные законы часто кажутся весьма техничными и не представляющими реального интереса, тем не менее порядок и системный подход при осуществлении административного дела – это важные ценности как таковые. Они вносят свой вклад в эффективную, экономную и своевременную реализацию конституционных законов. Административные процедуры также важны для сторон, на которые они распространяются. Они обеспечивают средства, при помощи которых стороны могут начать действия для получения лицензий, разрешений и льгот. В тех случаях, когда административное действие инициируются чиновниками, стороны на которые оно распространяется, могут быть спокойны, зная, что должны быть соблюдены определенные процедуры. Ясные и установленные процедуры могут, в свою очередь, способствовать формированию стабильных отношений между гражданами.
Второй задачей административных процедур является создание инструмента, при помощи которого общие ценности административного права воплощаются в практическое администрирование. Ценности административного права включают такие понятия, как справедливость, беспристрастность, равенство, открытость и прозрачность, подотчетность и соблюдение установленных сроков. Эти ценности вытекают из более глубоких идей о том, как административное право должно осуществляться в современном демократическом обществе, и в особенности о том, как администрация должна обращаться с лицами и группами лиц.
Часто говорится о том, что процедуры представляют тот инструмент, при помощи которого наиболее важные ценности воплощаются в административной практике. Это не всегда очевидно из содержания административных процедур, а может быть спрятано за сухим техническим языком. В качестве примера можно привести процессуальную справедливость и должный процесс (due process).
Федеральное законодательство США не содержит исчерпывающего определения понятия “административные процедуры”, что только в очередной раз подчеркивает всю сложность и глубину данного правового явления. Административные процедуры в широком понимании охватывают вся деятельность административного агентства в области. Каждое административное агентство создается для определенных целей и действует в пределах, определенных Конгрессом в соответствующем статуте[2].
В узком понимании под административными процедурами понимается исключительно деятельность административного агентства, в рамках которой оно выносит свое решение в форме окончательного приказа (Final Order).
Административное агентство разрешает вопросы, находящиеся в его компетенции
§2 Правовое регулирование административных процедур и подведомственность дел.
На уровне федерального законодательства большая часть вопросов, касающихся административной процедуры, урегулирована Актом об административной процедуре (далее – Административный акт)[3], а также в многочисленных подзаконных актах различных агентств (включают в себя исполнительные департаменты, правительственные корпорации и независимые образования[4]). Многие положения получили правовую оценку со стороны судов[5].
Однако исторически необходимость наличия судей для проведения административных слушаний была признана задолго до принятия Административного акта.[6] Было вынесено огромное количество судебных решений, в которых от агентств требовалось, в соответствии со статутом или конституцией, проведение слушаний, что заставило глав федеральных агентств делегировать ответственность за проведение этих слушаний своим подчиненным[7]. Однако многие из этих подчиненных находились под контролем и в прямой зависимости от своих агентств, и, ввиду этого, выносили решения большей частью в пользу агентств. Многочисленные судебные решения относительно правдивости и непредвзятости административных судей привели в конечном итоге к большей степени их независимости от агентств и принятию раздела 11 административного акта, который наделяет административного судью действительно уникальным статусом[8].
Являясь служащим агентства, административный судья ответственен за проведение формальных слушаний, интерпретацию права, применение подзаконных актов агентства и проведение в жизни общей политики агентства при осуществлении административных процедур. Незначительное число административных судей даже не являются служащими тех агентств, чьи дела они призваны рассматривать. Так, Комиссия по безопасности и здоровью на рабочих местах (Occupational Safety and Health Review Commission, (29 U.S.C. §661 (2002)), а также Комиссия по безопасности и здоровью на шахтах (Mine Safety and Health Review Commission, (30 U.S.C. §823 (2002)) являются независимыми агентствами, которые проводят слушания по делам, инициированным Департаментом труда (Department of Labor).
Административные судьи не являются субъектами большей части управленческого контроля, который может быть применен к другим служащим федеральных агентств. К примеру, административные судьи не проходят аттестацию (performance appraisals), а уровень их жалования устанавливается Офисом управления кадрами (Office of Personnel Management) независимо от рекомендаций агентства.
Более того, агентство может применить дисциплинарные меры против административного судьи только в случае, если веская причина (good cause) будет установлена в ходе слушаний перед Палатой справедливой оценки труда служащих (Merit Systems Protection Board)[9]. Многие важные ранние решения данной Палаты сигнализируют, что дисциплинарные, включая отстранение, меры в нормальных условиях не могут основываться на содержании мнения административного судьи или проведения им слушаний, если только там не присутствуют«серьезные нарушения, очевидные злоупотребления или неоднократные нарушения общепринятых стандартов судебного поведения[10]».
Другое относительно важное решение было Social Security Adm. V. Burris (11/3/88, MSPB) Docket No. HQ752186100023, 39 MSPR 51, aff’d w/o opinion, 878 F. 2d 1445 (Fed. Cir. 1989), в котором было установлено, что веская причина, доказанная агентством, была не субординация, однако, относительно другого обвинения агентству не удалось установить вескую причину для применения дисциплинарных мер за утверждения административного судьи, что агентство предпринимало попытки оказать влияние на его решения[11].
Административный акт устанавливает, что для процедур, которые в соответствии со статутом должны проводиться с протоколом после уведомления и возможности для слушаний, при рассмотрении представляемых доказательств должны заседать –
(1) агентство;
(2) один или более членов органа, который образует агентство; или
(3) один или более административный судья, назначенный в соответствии с секцией 3105 данного титула.
Этот подпараграф не регулирует проведение специальных классов процедур… перед палатами или другими служащими, которые специально предусмотрены статутами[12].
Палаты, комиссии или администраторы обычно не заседают на слушаниях. Так же присутствие на заседаниях административного судьи может не требоваться, если статутом установлена иная процедура.
Одно из исследований, проведенных в 1990 году, показывает, что существует весьма значительное число процедур, в которых лицо, проводящие административные процедуры, не является административным судьей[13]. Несмотря на это, это лицо безусловно старается выстраивать все процедуры в соответствии с моделью, характерной прежде всего для административных судей. Исследование особенно подчеркивает, что (1) эти служащие, как и многие административные судьи, административно располагаются в независимых организациях, отделенных от остального агентства[14]; и (2) агентства очевидно пытаются обеспечить этим служащим максимальную степень свободы[15].