Административный акт продолжает оставаться краеугольным камнем административных процедур потому, что, среди прочего, он требует от каждого агентства: (1) пересматривать свои программы и принимать меры к использованию альтернативных мер[116]; и (2) назначает ведущих сотрудников агентств в качестве специалистов по альтернативному разрешению споров, ответственных за имплементацию положений Акта об альтернативных способах разрешения споров и соответствующие программы агентства[117].
Одним из наиболее значительных достижений права в течение последних тридцати лет является превалирующее движение в сторону все большего применения альтернативных методов разрешения споров вместо формальных процедур[118]. Термин альтернативные способы разрешения споров – это весьма эластичный термин[119], который включает в себя не только установленные концепции, такие как переговоры, арбитраж и посредничество, но также и растущее число инноваций и гибридных техник.
Сам по себе термин “альтернативные способы разрешения споров” не содержит в себе четкого определения и включает самые разнообразные процессуальные средства[120]. Концепция альтернативных способов разрешения споров (ADR) находится в постоянном процессе развития[121]. Единственным способом отграничения от иных процессуальных средств выступает то, что ADR является альтернативой формальным административным процедурам.
[1] Д. Галлиган, В.В. Полянский, Ю.Н. Стариков, Административное право: история развития и основные современные концепции. М.: Юрист. 2002. Стр. 275-277.
[2] To provide for the regulation of securities exchanges and of over-the-counter markets operating in interstate and foreign commerce ant through the mails, to prevent inequitable and unfair practices on such exchanges and markets, and for other purposes (Securities and Exchange Act of 1934, 15 U.S.C. § 78a et seq.). The Commission is hereby empowered and directed to prevent persons… from using unfair methods of competition in commerce (The Federal Trade Commission Act of 1914 15 U.S.C. §§ 41 et seq.).
[3] Administrative Procedure Act, 5 USC §§ 551-559, 701-706, 1305, 1306, 3105, 3344, 5372, 7521 (2002)
[4] 5 USC §105
[5] См., например, Butz v. Economou, 438 U.S. 478 (1978); Ramspeck v. Federal Trial Examiners Conference, 345 U.S. 128 (1953); Riss & Co. v. United States, 341 U.S. 907 (1951); Universal Camera Corp. v. NLRB, 340 U.S. 474 (1951); Wong Yang Sung v. McGrath, 339 U.S. 33 (1950); Benton v. United States, 488 F. 2d 1017 (Ct. Cl. 1973).
[6] Morgan v. United States, 298 U.S. 468 (1936). Среди работ, посвященных историческим аспектам административной процедуры и административным судьям, можно порекомендовать Michael Asimow, The Administrative Judiciary: ALJs in Historical Perspective, 19 J. NAALJ 25 (1999). Другим хорошим источником является доклад The Federal Administrative Judiciary, 1992 ACUS 771, 798-303, подготовленный ныне несуществующей Административной конференцией Соединенных Штатов (Administrative Conference of the United States).
[7] In re Ramspeck, supra.
[8]Первоначальная секция 11 Административного акта в дальнейшем была дополнена и сейчас ее положения можно найти в 5 U.S.C. §§ 3105, 5372, 7521 (2002).
[9] 5 U.S.C. § 4301 (2) (D) (2002) исключает административных судей из определения «служащего» в контексте применения к ним аттестации. Базисные степени и уровни оплаты установлены в 5 U.S.C. § 5372 (2002), которая также устанавливает, что Офис управления кадрами определяет уровни административных судей своими нормативными актами. Детальный анализ данных положений можно найти в следующих работах: James P. Timony, Performance Evaluation of Federal Administrative Law Judges, 7 Admin. L. J. Am. U. 629 (1994), L. Hope O’Keeffe, Note, Administrative Law Judges, Performance Evaluation, and Production Standards: Judicial Independence Versus Employee Accountability, 54 GEO. WASH. L. Rev. 591 (1986), Ann Marshal Young, Evaluation of Administrative Law Judges, 17 J. NAALJ 1 (1997).
[10] In re Chocalo, 1 M.S.P.R. 605, 632 (1980), aff’d, 2 M.S.P.R. 20, aff’d w/o opinion, 716 F. 2d 889 (3d Cir. 1983), cert. den. 465 U.S. 983 (1983).
[11] Другие решения включают Benton v. U.S., 203 U.S. Ct. Cl. 263, 488 F. 2d 1017 (Ct. Cl. 1973); Association of Administrative Law Judges v. Heckler, 594 F. Supp. 1132 (D. D. C. 1984); Goodman v. Svahn, 614 F. Supp. 726 (D. D. C. 1985); Brennan v. Department of Health & Human Services, 787 F. 2d 1559, 1563 (Fed. Cir. 1986) (обвинения, основывающиеся на предпосылках, которые конституируют неправомерное вмешательство в осуществляемые административным судьей квази-судебные полномочия, не могут выступать в качестве веской причины), cert. den. 479 U.S. 985 (1986); McEachern v. Macy, 233 F. Supp. 516 (D. D. C.), aff’d, 341 F. 2d 895 (4th Cir. 1965) (неспособность выполнить финансовые обязательства); SSA v. Dantoni, 77 MSPR 516 (1998), aff’d 173 F. 3d 435 (Fed. Cir. 1998) (решение без опубликованного мнения, полный текст доступен в 1998 U.S. App. LEXIS 24902) (в мнении MPSB перечисляются действия отстраненного административного судьи, оскорбляющие и унижающие заместителя главного административного судьи, которые выразились, среди прочего, в подделке его подписи на бланках приказов и других документах, что привело к тому, что заместитель главного административного судьи получил 1547 писем, включая приглашение приобрести книгу под заголовком «Как заполучить женщин, которых вы желаете в постель»(“How to Get Women You Desire into Bed”)); Carr v. SSA 185 1318 (Fed. Cir. 1999) (установил, что агентство исполнило свое бремя доказывания обвинений против административного судьи, желая отстранить ее, среди прочего, за небрежное пренебрежение безопасностью других; даже если административный судья был вовлечен в защищенную деятельность, агентство могло бы требовать ее отстранения даже при отсутствии таковой активности, отметил, что там были обвинения, которые административный судья не оспаривала, такие как постоянное использование вульгарного и религиозно нетерпимого языка, оскорбительных комментариев, сексуального оскорбления и унижения, а также вмешательство в эффективную деятельность агентства); Office of Hearings & Appeals, Social Sec. Admin. V. Whitlesley. 59 MSPR 684 (1993), aff’d w/o op, 39 F. 3d 1197 (Fed. Cir. 1994), cert. den. 514 U.S. 1063 (1995) (установил, что веская причина отстранить административного судью была установлена доказательствами, что он нарушил правила агентства и мировые соглашения, осуществляя неправомерную юридическую практику).
Дополнительную информацию по данному предмету можно почерпнуть в Rosenblum, Contexts and Contents of “For Good Cause” as the Criterion for Removal of Administrative Law Judges: Legal and Policy Factors, 6 W. New Eng. L. Rev. 593 (1984); Timony, Disciplinary Proceedings Against Federal Administrative Law Judges, 6 W. New Eng. L. Rev. 807 (1984).
[12] 5 U.S.C § 556 (b) (2002)
[13] Frye, Survay of Non-ALG Hearing Programs in the Federal Government, 44 AD. L. REV. 261, 264 (1992).
[14] Id. At 341-43.
[15]Paul R. Verkuil, Reflections Upon the Federal Administrative Judiciary, in Symposium: Contemporary Issues in Administrative Adjudication, 39 UCLA L. Rev. 1341 (1992).
[16] Далее по тексту я использую термин “административный судья” ввиду его компактности применительно ко всем видам административных процедур, если иное не следует из контекста.
[17] 5 U.S.C. § 557(b) (2002). В делах, затрагивающих нормотворчество или предварительные лицензии, агентство может решить, что мнение судьи может быть опущено, и формальный протокол должен быть направлен напрямую в агентство для принятия решения.
[18] Northeastern Broadcasting, Inc. v. FCC, 400 F. 2d 749 (D. C. Cir. 1968) (Надзорная палата Федеральной комиссии по коммуникациям); McDaniel v. Celebrezze, 331 F. 2d 426 (4th Cir. 1964) (Консул по социальному обеспечению и апелляциям); 9 CFR § 317.369 (2000) (Департамент сельского хозяйства, слушания перед административным судьей апелляций на решения ”судебного офицера”); 43 CFR § 4.1 (2000) (различные департаменты Департамента внутренних дел, например, Палата для апелляций индейцев, Палата апелляций относительно земель; 40 CFR § 1.25(e) (2000) Экологическая апелляционная палата).
[19] 5 U.S.C. § 701-706 (2002) однако в некоторых категориях дел судебный надзор может не допускаться статутом. Lindahl v. OPM, 470 U.S. 768 (1985); Webster v. Doe, 486 U.S. 592 (1988).
[20] 5 U.S.C. § 557(b) (2002) (“Когда председательствующий служащий выносит предварительное решение, то решение затем становится решением агентства без последующих процедур, если только не подана апелляция или пересмотр по инициативе самого агентства в течение времени, установленного правилами”). Например, 24 CFR § 1720.605 (2000) (HUD) (гражданские санкции за нарушения федеральных законов, регулирующих детский труд).
[21] 354 F. 2d, 608, 620 (2d Cir. 1965), затем цитировалось в Confederated Tribes and Bands of the Yakima Indian Nation v. FERC, 746 F. 2d 466, 472 (9th Cir. 1984).
[22] Marsh v. Harris, 632 F. 2d 296 (4th Cir. 1980).
[23] Beck v. Mathews, 601 F. 2d 376 (9th Cir. 1979); Holland Furnace Co. v. FTC, 295 F. 2d 302 (7th Cir 1961); NLRB v. International Brotherhood of Electrical Workers, 432 f 2d 965 (8th Cir 1970).
[24]Примеры необходимости вести полный протокол можно найти во мнениях судей Seymour Wenner в деле The Permian Basin Rate Case, 34 FPC 159 (1965) и Stephen Gross в деле Continental-Western Merger Case, CAB Docket 33465 (served April 16, 1979). Пример решения, признающего полномочия административного судьи защищать и вести протокол в честной манере, можно найти в деле NLRB v. Staten Island Hotel, 103 F. 3d 858, 860 (2d Cir. 1996)(полномочия административного судьи sua sponte вновь открыть протокол, по делу являющимся предметом судебного надзора по основаниям злоупотреблений дискреционными полномочиями); Freeman United Coal Mining Co. v. Director, OWCP, 94 F. 2d 384, 388 n.2 (7th Cir 1996);Poulin v. Bowen, 817 F. 2d 865 (D.C. Cir. 1987); Fernandez v. Schweiker, 650 F. 2d 5 (2d Cir 1981)
[25] Investment Company Act of 1940 § 9(d)(1); Securities Exchange Act of 1934 § 4A(b)(6), 12(j), § 15C(c)(1)(c).
[26] Investment Company Act of 1940 § 8(e), 9(b), §9(f)(1), §9(f)(3), §40(a); Securities Exchange Act of 1934 §4C(a), §6(d)(3), §11A(b)(3)B, §15(b)(1)B, §15A(a)(2)B, §19(a)(1)(B).
[27] Securities Act of 1933 [15 U.S.C § 77a et seq.]; Securities Exchange Act of 1934 [15 U.S.C. § 78a et seq.]; Public Utilities Holding Company Act of 1935 [15 U.S.C § 79a]; Trust Indenture Act of 1939 [15 U.S.C § 77aaa]; Investment Company Act of 1940 [15 U.S.C. § 80a et seq., Investment Advisers Act of 1940 [15 U.S.C. § 80b et seq.
[28] Ценность проведения телефонной конференции обсуждается в статье Victor W. Palmer, Administrative Hearings for the General Practitioner, 73 A.B.A.J. 86 (March 1, 1987). Примеры федеральных правил, предусматривающих проведение телефонных конференций можно найти в 5 CFR § 2434.24 (d) (2000) (Federal Labor Relations Authority, unfair labor practice proceedings); 9 CFR § 202.110(b) (2000) (Department of Agriculture, proceedings applicable to reparations proceedings under Packers and Stockyards Act); 28 CFR § 76.19 (2000) (Department of Justice, civil penalties for possession of certain controlled substances, stating, “Prehearing conferences normally shall be conducted by telephone…”); определенный интерес может представлять буклет: American Bar Association (Action Commission to Reduce Court Costs and Delay, Telephone-Conferenced Court Hearings: A How-To Guide for Judges, Attorneys, and Clerks (1983).