В государственной службе отражаются те социальные процессы, которые происходят в обществе. Так как эти процессы находятся в постоянном движении и изменении, утверждать окончательный портрет чиновника очень сложно.
Необходимо подчеркнуть, что и в структурах государственного управления нет нормальных традиций, уважения к знаниям, компетенции, современной административной культуре. Под обоснованием необходимости формирования управленческого ядра единомышленников, т.н. «команды», в служебном статусе, продвижении чиновника резко возросла значимость связей, личных отношений, личной преданности. Возможности для карьеры по-прежнему предпочтительнее не для профессионала, а для человека со способностью к налаживанию «нужных» связей, гибкому приспособленцу.
Лишний раз это подтверждается и данными социологических исследований. Владимир Гимпельсон и Владимир Магун из Высшей школы экономики продемонстрировали это, опросив молодых чиновников. По знакомству в госструктуры устроились 40% респондентов, по личной рекомендации - 45%, «с улицы» - всего 11%. А 31% опрошенных нацелены на то, чтобы достичь «самых высоких позиций» в своем ведомстве. При этом 37% молодых чиновников считают, что их карьерный рост будет зависеть от «принадлежности к команде», «связей и знакомств», «умения подать себя как хорошего работника». На деловые качества рассчитывают 54%[63].
Конкурсные принципы формирования персонала государственных органов управления приживаются очень медленно, а в отдельных случаях имеет место отступление от этих принципов. Так же дело обстоит с аттестацией, которая часто служит способом избавиться от «неудобного» человека.
Наиболее подавленно чувствуют себя люди старшего возраста с их низким статусом на рынке управленческого труда, бесперспективностью карьеры, нестабильностью, угрозой увольнения. Однако эта проблема остается практически вне поля зрения всех кадровых служб. Государство в лице органов управления как бы отторгает эту часть персонала, рассчитывая, очевидно, что простая смена поколений естественно разрешит проблему. Однако такое отношение понятным образом приводит к распространению коррупции среди этих людей, т.к. рассчитывать на государство, государственные органы, в которых они работают и их поддержку они больше не могут.
Продолжая тему кадровой политики государственной службы, надо отметить, что каждый субъект РФ – государство в государстве. Наиболее типичные противоречия между нормативными правовыми актами и федеральным законодательством в области государственной службы:
– Отнесение службы в субъектах РФ к их исключительному ведению;
– Отличная от установленной федеральным законодательством классификация государственных должностей;
– Сужение сферы запретов для государственных служащих и установление запретов, не предусмотренных федеральным законодательством;
– Включение в число государственных служащих лиц, не занимающих государственные должности государственной службы и др.
Сегодня никто толком не ответит на вопрос, где пределы полномочий федеральных, региональных и местных органов управления, каковы принципы создания кадрового резерва и работы с ним, конкурсного отбора, аттестации кадров и т.д. Каждый уровень управления в вопросах государственной службы, кадровой политики вынужден сам решать свои проблемы, порой не только не поддерживая, а наоборот, противодействуя друг другу. Понятно, что такие условия являются благодатной почвой для расцвета коррупции.
Коррупция – опаснейшая социальная болезнь. Подобно СПИДу, разрушающему иммунитет и приводящему к полной беззащитности человека перед чужеродными агентами, коррупция поражает систему государственного управления, лишает ее возможности контролировать социальные деструкции.
Традиционные попытки разрушить систему коррупции с помощью жестких правоохранительных мер не дают удовлетворительных результатов ни в одной стране мира. Во-первых, социальная эффективность репрессии коррупционеров ничтожна при эпидемическом распространении порока. Во-вторых, официальные запреты и санкции сами являются предметом купли-продажи и, чем они строже, тем выше их цена. В-третьих, противокоррупционные программы государства не могут ни конструктивно разрабатываться, ни успешно реализовываться, если их авторы и исполнители сами поражены коррупцией или восприимчивы к ней.[64]
В связи с таким положением возникает и распространяется точка зрения о бесполезности борьбы с коррупцией, о признании ее неизбежным явлением и легализации определенных форм коррупционных отношений. Принять эту позицию можно только при условии доказательства пользы для общества государственно-гражданских взаимодействий, основанных на приватизации властных полномочий. Очевидно, что такое решение этой задачи неприемлемо ни для общества, ни для государства.
Главная проблема в том, что коррупция является одновременно и следствием и причиной утраты обществом каких-то базовых факторов продуктивной социальной самоорганизации и заполнения образовавшегося вакуума суррогатными регуляторами. Подтверждением этого является факт особенно активного развития коррупции в условиях системных политических и социально-экономических кризисов или в период вызревания кризисной ситуации. В этих условиях общество переживает то состояние, которое Э. Дюркгейм назвал аномией, или моральным вакуумом, когда ранее действовавшие нормы утрачивают свое значение, а новые не сформировались.
Говоря о связи государственной службы, бизнеса и политики в современной России в целом можно сказать, что сегодня усиление роли государственного управления в системе регулирования общественной жизни увеличивает могущество бюрократии. «В экономике этому способствуют быстрая сегментация ее отраслей, разделение государственного и частного сектора, что дает чиновничеству колоссальные лицензионно-разрешительные полномочия, увеличивает его влияние на политику через банковский и торговый капитал».[65] Однако только этим взаимодействие политиков, чиновников и бизнесменов не ограничивается. Так, бизнесмены могут использовать исполнительную власть в своих целях (о которых уже говорилось), т.к. никаких серьезных ограничений для этого в настоящий момент не существует. Вообще, сейчас любой россиянин каждый день может наблюдать перемещения бизнесменов в политику и государственную службу, политиков на государственную службу и т.д. Примером могут быть Б.Березовский и другие «бизнесмены в политике», А. Чубайс и другие бывшие государственные деятели в бизнесе, многие политики, желающие попасть в мэры и губернаторы и т.д. и т.п. Эти три сферы активно «обмениваются» своими представителями, принципами, ценностями, причем, как правило, в корыстных целях. О причинах этого уже говорилось.
Например, говоря о взаимодействии бизнесменов и политиков надо сказать, что в настоящее время определенные категории высшей и средней бюрократии присваивают себе функции политической элиты. «Например, руководители отдельных исполнительских структур получают право на депутатский мандат. Однако эти чиновники в силу «назначенческих» механизмов рекрутирования в политическую элиту – и даже те из них, которые полностью отождествляют служебное положение с партийными позициями – как правило, хорошо и быстро усваивают лишь те этические стандарты, которые оправдывают в их глазах условия достижения нового статуса, расширение полномочий, приобретение тех или иных привилегий и т.д. Те же морально-политические коллизии, которые рефлексируются любым избранным населением политиком и связаны, в частности, с необходимостью добиваться поддержки общественного мнения, сохранять верность политическим принципам и идеалам, нести ответственность перед избирателями, остается как бы на периферии сознания бюрократии».[66]
«Сегодня для «аппаратной элиты» ориентация на официально господствующие в государстве политические принципы становится не только формальным основанием ее профессиональной деятельности, легализующим новый статус и привилегии, но и мерилом личной двойной ответственности чиновника: и перед политическими руководителями (лидерами), и перед общественным мнением, поддержавшим на выборах данный курс. Поэтому потребность в открытости управленческих действий чиновников-политиков для оценки общественностью становится, по сути, нормой профессиональной деятельности, требующей и соответственного морального оправдания. Неосвоенность нашими чиновниками новых стандартов и норм, неосознанность ответственности перед общественным мнением, невыявленность политических принципов свидетельствуют об их «неполном служебном соответствии» новым условиям и реалиям государственного управления. Игнорирование чиновниками политических норм и критериев своей профессиональной деятельности снижает степень доверия населения к действующему режиму».[67]
Итак, слабость государственной власти и государственной службы, нечеткие границы полномочий различных уровней и структур управления (аморфность, дублирование) оборачиваются этическими конфликтами, все проникающей коррупцией.
Также надо отметить, что хотя бюрократия, как и другие слои общества, неизбежно испытывает все последствия общего падения нравов, мучительного пересмотра базовых ценностей и других духовных коллизий нашего времени, она все же стоит как бы особняком в данной духовной ситуации. Политическое сознание и этика номенклатуры оказались практически неидеологизированными.