К тому же «новый государственный менеджмент» с его системой зависимости оплаты труда от результатов этого труда и соответственным упразднением традиционных льгот по понятным причинам негативно сказался на материальном положении чиновников среднего и низшего уровней, что привело к оттоку лучших из них (в том числе и в моральном плане) с государственной службы.[31]
Традиционная структура госслужбы, с пирамидальным и линейным устройством, с распорядительными методами администрирования, складывалась веками, и в относительно неизменном виде существовала до второй половины ХХ века. Проблемы возникли с вступлением мира в цивилизацию индустриального общества и переходом к постиндустриальной цивилизации. Процессы, происходящие в мире, усложнились. Преобразования не просто ускорились, а спрессовались. Существенно осложнило положение и проявление глобальных проблем человечества (экологический кризис, накопление запасов оружия массового поражения и т.д.). Традиционная этика государственной службы, сформировавшаяся за предшествующую историю, во многом перестала работать, выполнять свои функции регулятора отношений как внутри госслужбы, так и в отношениях государственной службы с населением. Она перестала успевать за быстро меняющейся ситуацией.
В изменении этики госслужбы оформилось несколько тенденций, которые являются предметом осмысления, как учёными, так и практиками, занимающимися проблемами развития морали в сфере государственного управления.
Основные направления, по которым происходили изменения в традиционной системе государственной службы таковы:
Изменения в организационной стороне госслужбы:
a) Появление новых штабных подразделений. Появление института советников и т.п..
б) Появление вне традиционной структуры государственного управления подразделений, организованных по матричному типу, для работы над проектами.
в) Перераспределение функций между уровнями управления в сторону увеличения прав и возможностей на уровне территорий (децентрализация управления).
Нарастание глобальных проблем и необходимость объединения усилий по их решению привело к ускоренному процессу создания разнообразных международных организаций и структур, координирующих деятельность государств по тем или иным вопросам. Появление таких организаций заставило задуматься о необходимости сближения как правовых норм так и этических кодексов функционирования государственных аппаратов, а это в свою очередь привело к появлению базовых образовательных центров, готовящих управленцев высших звеньев.
Постепенный перевод государственной службы на рельсы умеренной либерализации. В одних странах это произошло резко (Великобритания – Маргарет Тэтчер), в других более плавно (страны восточной Европы). Россия тоже провозглашает переход на умеренную либерализацию. Государства постепенно освобождают себя от заботы о потребностях людей и от выполнения взятых ранее на себя социальных гарантий населению. Это связано с нарастанием кризисных явлений в мировой экономике, с постоянным удорожанием всего процесса функционирования государства.
Значительное и очень быстрое преобразование технической оснащённости государственной службы (компьютеризация деятельности, образование единых коммуникативных систем, связь), изменение всей системы канцелярских предметов, оснащения. Такое преобразование, с одной стороны, труд упростило, а с другой, – поставило перед большими отрядами госслужащих совершенно новые проблемы, в том числе переосмысление характера ответственности, необходимость приобретения новых навыков в принятии решений, в понимании своего долга и т.д.
Сращивание этики госслужбы и морали политики.
Основными причинами перечисленных изменений служат, прежде всего, цивилизационные изменения, такие, как глобализация экономики и потеря малыми и средними городами развитых стран налогооблагаемой базы при переводе предприятий в страны с развивающейся экономикой и дешёвой рабочей силой; процессы дефедерализации и децентрализации управления в системе государственной службы и муниципального управления и формирование большей автономности деятельности органов управления на местах; продолжающееся в условиях перехода в постиндустриальную цивилизацию расслоение общества на всё меньшие по численности и существенно различающиеся по интересам слои и группы населения и т.д.
О влиянии всех этих изменений на этику государственной службы и пойдет речь далее.
« В последнее время осознана первостепенная роль в управлении, в том числе и государственном, культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы. Магистральным направлением здесь стала «этизация» государственной службы, т.е. усиление внимания к морально-этическим аспектам поведения государственных служащих. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех».[32] Так, основной тезис международной конференции «Этика в правительственных учреждениях» в 1996 году состоял в том, что демократия и рыночная экономика зависят от того, насколько люди (граждане, потребители, клиенты, коллеги) доверяют правительственным учреждениям и государственным служащим.
Мы часто говорим, что живем в особенно отвратительную эпоху, когда перевелись честные бизнесмены, не говоря уже о судьях, политиках, полицейских и проч. На этот счет существуют разные мнения. Например, некоторые исследователи[33] считают, что на деле время почти ничего не изменило с тех пор, когда господствовали купеческие нравы. Наоборот, реальный анализ выявляет повышение с начала нашего столетия качества и этики менеджмента. Что, несомненно, изменилось, так это степень регулирования хозяйственной деятельности. Отклонение есть следствие избытка нормативных предписаний и связанных с ним санкций. Чем больше предписаний, тем больше можно ждать отклонений. Сами сложные условия трансформирующегося общества привели, во-первых, непосредственно к некоторому падению нравов (в том числе и чиновников), во-вторых, заставили усилить контроль государства за всеми сферами жизни, что действительно увеличило количество зафиксированных фактов неэтичного и незаконного поведения в этих сферах.
На этом фоне разворачиваются следующие объективные организационные процессы:
Во-первых, в последнее время государственные служащие стали тесно взаимодействовать с другими этическими группами, и, прежде всего, с политиками и бизнесменами, а «исполнение индивидом многочисленных ролевых функций в современном обществе часто приводит к наложению или сращиванию кодексов норм. В конфликтах между конкурирующими нормативными кодексами верх берут нормы более близкой к нам и более активной социальной группы»[34]. Таким образом в условиях взаимодействия бизнеса и государственной службы, организации согласованной политики бизнеса и государства происходит сращивание этических норм этих групп. В условиях кризиса государственной службы, особенно в конфликтных ситуациях получают преобладание нормы взаимной выгоды политики и бизнеса, что отрицательно сказывается на нравственности такого института общественного служения, как государственная служба.
Так, в этику государственной службы вносится железный закон рынка – максимум прибыли любой ценой (чему способствует и традиционно низкая оплата труда чиновников). Это имеет и положительные, и отрицательные последствия. С одной стороны, это приводит к поиску новых форм функционирования государственной службы (т.н. «менеджеризация» государственной службы), в условиях которой у чиновников возникает чувство ответственности за свою работу, творческий подход к своему делу, желание выполнить свои функции на высшем уровне, но, с другой стороны, это заставляет чиновников искать все новые и новые пути обогащения, что приводит к коррупции (особенно в традиционной системе государственной службы). На это накладывают отпечаток и «волны» децентрализации. Существует закономерность: когда в государстве кризис, оно предоставляет своим регионам большую свободу (дабы снять с себя лишние заботы и ответственность), а когда в государстве наблюдается улучшение уровня жизни, оно эту свободу «забирает» обратно. В таких условиях через некоторое время чиновники начинают использовать «наплывы» свободы в своих личных целях, так как знают, что использовать ее в целях государства не стоит, т.к. через некоторое время эту свободу у них все равно отнимут.[35]
Далее, приход бизнесменов на государственную службу с целью получения информации, получения льгот для своего дела приводит к тому, что на государственной службе появляется все больше и больше чиновников, которые более заботятся о себе и своих личных интересах, чем об обязанностях государственного служащего.
Исполнительная власть как источник денег притягивает к себе и нечестных политиков, которые используют ее как источник финансирования своих партий. Так, одна из важных причин коррупции – ужесточение выборных законодательств в условиях расширения демократии. Это приводит к необходимости находить все новые и новые источники нелегального финансирования выборных кампаний. Одним из самых реальных источников является использование в этих целях представителей государственного аппарата, де-юре или де-факто принадлежащих к тем или иным политическим силам. Именно поэтому законодатели неохотно идут на совершенствование законодательства по антикоррупционной деятельности, ибо, таким образом, они изымают у себя же наиболее реальный источник пополнения партийных касс.[36]