Это было время накопления опыта по основным вопросам страховой практики, относительной подотчетности и помощи со стороны профсоюзов, сельсоветов и волостных исполнительных комитетов.
Остается только сказать о мероприятиях центральной власти, повлиявших на повышение государственной эффективности страхования.
Наряду с Главным управлением в центре в качестве его органов были образованы правления республиканского уровня, и среди них – Росгосстрах. В каждой автономной республике, области и крае имелись конторы государственного страхования. Низовыми органами Госстраха являлись агентства – уездные, районные и участковые. Они состояли из агента и конторщика, иногда к ним «прилагался и помощник агента».
Своеобразная черта была проведена Положением о государственном страховании в СССР от 18 сентября 1925 г., в котором подводились итоги 4-летнего существования страхования и подтверждалось окончательно государственная монополия на эту сферу деятельности.
Глава II.
Дальнейшее развитие , оптимизация и централизация государственного страхования после Октябрьской революции
1925 – 1965 гг.
Сразу после прихода к власти большевистская партия занялась «атакой на капитал» ради трудящихся. В этот период в страховании заметна тенденция к максимально возможной демократизации в рамках государственного подхода, и эта тенденция существовала, пока «существовала экономическая основа НЭПа», то есть приблизительно до 1928–1930 гг.
Поэтому первая глава освещала 28–29 годы. Но приблизительно с 1925 года стала набирать силу и противоположная тенденция – централизация (сужение круга лиц, облаченных той или иной властью по страхованию); постепенно давала знать о себе (хоть и с меньшей мере) бюрократизация (увеличение органов власти, бюрократизм) как еще одна «новая волна», или тенденция во всей общественной жизни СССР. Однако, во-первых, страхования это коснулось в меньшей степени, а во-вторых, централизация и бюрократизация – не одно и то же, тем более в отношении Росгосстраха.
Итак, эта глава посвящена централизации как тенденции сталинского и хрущевского периода.
18 сентября 1925 г. ЦИК и СНК СССР утвердили Положение о государственном страховании СССР, в котором подводились итоги первого периода госстрахования и намечались пути дальнейшего его развития. Теперь изменилось и само правовое поле деятельности – появилась Конституция СССР, а акты, декреты по страхованию, изданные Правительством РСФСР, стали обязательными для всего Советского Союза, в том числе и для Росгосстраха, осуществлявшего свою деятельность вместе с другими республиканскими ведомствами.
В Положении о государственном страховании СССР указывалось, что страхование во всех видах является государственной монополией СССР и что, кроме органов Госстраха, никакие другие органы Союза ССР, как центральные, так и местные, не могут производить операции по страхованию. Данная правовая норма пресекла попытка ряда организаций и даже комиссариатов учредить вместо единого и монопольного государственного страхования ряд ведомственных и подведомственных им же самим органов самострахования. Так, Народный комиссариат земледелия стремился организовать некое самостоятельное страхование скота и посевов, ВСНХ – всех фабрик и заводов, Наркомвнешторг – всех импортных и экспортных грузов. Создавались даже проекты, предусматривающие сохранение за Росгосстрахом монополии только лишь на российское окладное страхование от огня недвижимости в сельских местностях и провинциальных городах не областного подчинения.
Таким образом, в это время новые правовые нормы скорее оберегали от бюрократизации, чем сохраняли ее, и это еще одно доказательство различий в тенденциях развития СССР в разные эпохи. Благодаря дальнейшей централизации оптимизировалось управление российским и советским страхованием внутри самого государства. В то же время сохранялись и демократические тенденции, черты: по прочим отраслям страхования, не подлежащим монополизации, наряду с государственным страхованием, предлагалась по-прежнему организация взаимных страховых объединений.
Основной причиной упорных попыток создания ведомственного страхования была та же правовая организация коммунистического государства. Дело в том, что в декрете от 6 октября 1921 г. не говорилось о государственной страховой монополии; соответствующий правовой статус (монопольное право) Госстрах приобрел только после издания Положения о Народном комиссариате финансов СССР, утвержденного III сессией ЦИК СССР I созыва (от 12 ноября 1923 г.), а также после постановления Совета Народных Комиссаров СССР от 11 ноября 1924 г.
Несмотря на воспрещение СНК СССР организации ведомственного страхования, на балансах некоторых хозрасчетных предприятий были созданы специальные фонды на случай возмещения убытков от пожаров, дорожных аварий и других событий. Образование таких фондов являлось скрытым видом ведомственного страхования. Циркуляром Народного комиссариата финансов РСФСР предлагалось финансовым органам аннулировать незаконно созданные страховые фонды, а их суммы причислить к прибылям.
Кроме скрытых фондов ведомственного страхования имело место и негласное существование страховых операций путем создания собственных страховых органов. К примеру, в Наркомвнешторге СССР в 1924 г. был образован страховой отдел, а в 1925 г. утверждено даже Положение о нем. Отдел должен был страховать товар. Пленум Верховного Суда СССР в октябре 1925 г. постановил отменить незаконный акт. Президиум ЦИК СССР утвердил постановление Пленума Верховного Суда СССР и получил СНК СССР предложить Наркомвнешторгу отменить соответствующие приказы о страховом отделе.
Конечно, не Госстрах и Народный комиссариат финансов вели борьбу с сепаратизмом в страховании и настаивали на унитарности страхового устройства.
Внегосударственный сектор страхования состоял по-прежнему из кооперативных обществ для самообслуживания тогдашнего кооперативного сектора, противостоявшего государству прежде всего в политической сфере. Им предоставлялось право страховать свое собственное имущество (но не имущество граждан, входящих в кооператив) в порядке взаимно-кооперативного страхования.
Единственной легальной государственной сферой компетенции, выходившей из поля зрения Госстраха, оставалось страхование пассажирского багажа.
Положением 1925 г. усиливалось значение Страхового совета, которому дали известную самостоятельность. С этого времени совет по делам страхования именовался Страховым советом.
По новым правилам, при конфликтах между Советом и Наркомфином СССР, правовой спор переносился на разрешение Совета Труда и Обороны. СТО приобретал право на введение новых видов страхования, расширения обязательного страхования, расширение и ограничение применения окладного страхования и решение многих других вопросов.
В 1928–1930 гг. прошла реорганизация всей финансовых органов. В 1929 г. в обобществленном секторе народного хозяйства ввели обязательное страхование имущества, без зависимости между размерами страховых взносов и получаемым страховым возмещением.[11]
В феврале 1928 г. устанавливается новый порядок проверки отчетности Госстраха. Наркомфином СССР назначалась постоянно действующая центральная ревизионная комиссия, наркомфинами союзных республик, по их усмотрению, – постоянно действующие ревизионные комиссии или инспекции из инспекторов-ревизоров, которые не только рассматривали отчеты и балансы соответствующих правлений и управлений Госстраха и давали по ним заключения, но и проверяли их операции.[12]
Увеличение сферы компетенции вызвало необходимость увеличения числа квалифицированных специалистов в этом деле. В школах даже вводилась специализация по страхованию, программу которой написали при непосредственном участии Росгосстраха. Уже в 1927 г. двадцать один человек окончил страховое отделение Московского института народного хозяйства им. Плеханова и после стажировки были направлены на работу в органы Госстраха.
До 1931 г. превалировало обязательное страхование госсектора, а в добровольном страховании состояло, к примеру, 8% электротехнической, 7-9% топливной, 7,0% кожевенной промышленности, т.е. относительно небольшое количество предприятий.
В начале 1931 г. было отменено обязательное страхование имущества государственных предприятий. Возмещение убытков от стихийных бедствий и несчастных случаев, причиненные учреждениями и предприятиям, состоящим на местном бюджете, и кооперативным организациям, должно было предусматриваться в расходной части бюджетов. В потребительской кооперации были ликвидированы страховые организации.[13] Тем не менее сохранялись страховые имущества для работы с профсоюзами, жилищными товариществами и арендованного государственного имущества.
В 1933 г. Сталин «взялся» за многие сферы сразу: в конце 20-х– начале 30-х падали столпы «лженаук», в 30-х начинались репрессии против собственного народа, а также голод.
Не забыл вождь и про страхование. 8 марта 1933 г. было перестроено управление страхования в СССР. Вышло Постановление «Об извращениях в работе по страхованию в деревне». Правление реформировалось, получив название Управление Госстраха, и находилось под руководством Госстраха СССР, в ведении Наркомфина РСФСР. Этот порядок сохранялся до 1958 г. в неизменном виде.
Во время Отечественной войны 1941–1945 гг. все, что касалось сохранения материальных ценностей, инвальвировалось.
Уменьшение возможностей разрушения предполагало увеличение нормы страхового обеспечения, поэтому указы Президиума Верховного Совета СССР от 8 июля 1942 г. «Об изменении и дополнении закона об обязательном окладном страховании» с 1 января 1943 г. были значительно повышены нормы обеспечения по страхованию сельскохозяйственных культур и животных до 2 раз. Увеличились показатели добровольных страхований. К примеру, как пишет Г.Тангиев, большинство колхозов «в глубинке» России обладали достаточными денежными средствами для того, чтобы более полно обеспечить свое имущество от последствий стихийных бедствий.