Идеи организации общинного управления, были выражены французом Турэ в 1790 г. В докладе по законопроекту о реформе местного управления в Национальном собрании Франции. Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении:
1) понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению;
2) понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления.
Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.
На основе этих взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX века Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Согласно этой теории самоуправление - одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления. Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные вопросы. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена необходимостью обеспечения более эффективного решения данных вопросов на местном уровне.
Взгляды Л. Штейна и Р. Гнейста расходились в нахождении отличительных признаков местного самоуправления, что послужило основанием для формирования двух направлений в рамках общей государственной теории самоуправления - политического (Гнейст) и юридического (Штейн).
Р. Гнейст считал, что только выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальности и самостоятельности местного самоуправления. Он связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей и видел основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей. Опираясь на опыт английского местного самоуправления, Гнейст полагал, что самоуправление на местах осуществляется почетными людьми из среды местного населения, на безвозмездной основе. Его взгляды на природу местного самоуправления, однако, не получили широкой поддержки.
Большинство ученых поддерживали позицию Л. Штейна, видевшего основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления. Л. Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.
Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников в дореволюционной России. Основные положения общественной теории самоуправления были обоснованы в работах известного славянофила В.Н. Лешкова и А.И. Васильчикова. В.Н. Лешков выступал за независимость местного самоуправления от государства и необходимость равного участия в выборах всех членов земств, связанных одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков, противопоставлял местное самоуправление государственному порядку управления и пришел к выводу об особой цели и особой сфере деятельности местного самоуправления.
Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах дореволюционных юристов А.Д. Градовского, В.П. Безобразова, Н.И. Лазаревского.
Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне) нашла свое отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.
В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения. Основной целью всей муниципальной деятельности данная теория называет благосостояние жителей коммуны.
История местного самоуправления
Принято считать, что развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, хотя его основы были заложены с древнейших времен. Особое место в истории развития местного самоуправления в России занимает XVI век. В XVI веке происходит замена кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. В 30-е годы XVI века в уездах появились губные учреждения, которые действовали первоначально наряду с наместниками.
Выборные губные учреждения образовывались для преследования разбойников и суда над ними. Они решали также дела о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и проезжающих людей. Выборы губных органов носили всесословный характер: в них принимали участие помещики, служилые люди, крестьяне, т.е. все население уезда. Выборы проходили на всеуездном съезде, на котором избирали из дворян или детей боярских губного старосту или голову. Избранный являлся в Москву, где получал утверждение и наказ. При губном старосте состояли десятские и лучшие люди (впоследствии они были заменены целовальниками, до 4 человек). Избирался также губной дьяк. Избираемые лица в совокупности составляли одно учреждение - губную избу.
В 1555 г. указом Ивана IV система кормления упраздняется, и вводятся земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками и лучшими людьми (целовальниками, именуемыми также земскими судьями). Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть.
В XVII веке местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Однако обе формы самоуправления (губные учреждения и земские) продолжали существовать при воеводской системе управления. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I. По отношению к земским органам воевода сделался начальником в их полицейской деятельности. Земские органы сохраняли самостоятельность в финансовой и экономической деятельности.
Начала земской системы местного управления наряду с бюрократической и сословной существовали и при Петре I. Так, в 1699 г. в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом. Бурмистерская палата была одновременно органом местного общинного управления г. Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городами государства. В городах действовали земские избы под председательством земских бурмистров. Их власть распространялась на все недворянское, но свободное население. В 20-х годах XVIII века эти учреждения были заменены магистратами. Это были выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления. В компетенцию магистратов входили вопросы: сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отделен от администрации. Губернаторы и воеводы не вправе были вмешиваться в производство суда, хотя и могли своим протестом останавливать исполнение решений суда.
При преемниках Петра I упраздняются магистраты и единственными носителями власти на местах делаются губернаторы и воеводы, хотя в городах и уездах сохраняется несколько выборных должностей, находящихся в полном подчинении воеводам. Для эпохи Петра I было характерно усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим через всю реформу Петра проходят постоянно возобновляющиеся попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ. Но лишь при Екатерине II, в последней четверти XVIII века, были заложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г. Основы системы местного управления были установлены в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), жалованная Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городам (1785 г.). Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Они были основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном.