Основными функциями представительного органа являются: соблюдение и защита прав и свобод жителей муниципального образования, представительство населения и осуществление от его имени власти, объединение населения в местное сообщество и широкое привлечение его к управлению делами муниципального образования, принятие муниципальных правовых актов по предметам ведения муниципального образования, контроль за исполнением органами и должностными лицами муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения.
Представительные органы являются ведущими в системе органов местного самоуправления. Их ведущая роль обусловлена тем, что депутаты избираются непосредственно членами местного сообщества на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Представительные органы выражают волю всего населения муниципального образования и придают ей общеобязательный характер посредством принятия муниципальных правовых актов, обладающих высшей юридической силой по сравнению с актами других органов местного самоуправления. Им подотчетна и подконтрольна деятельность всех других органов и должностных лиц местного самоуправления, включая и главы муниципального образования.
Однако, несмотря на эти юридические установления, фактически во многих случаях главы муниципальных образований становятся по своему статусу, объему властных полномочий и политическому положению над представительным органом. Все это противоречит не только действующему законодательству, но и самой природе местного самоуправления как форме народовластия.
Представительный орган в соответствии с Федеральным законом обладает правами юридического лица.
Большое значение для организации эффективной деятельности представительных органов местного самоуправления имеет то, насколько полно, точно и конкретно в уставах муниципальных образований будут закреплены их статус, полномочия и связь с населением. В соответствии с Федеральным законом в уставе муниципального образования должны быть определены наименование, полномочия, численность представительного органа, а также порядок его формирования, срок полномочий депутатов, порядок принятия и вступления в силу муниципальных правовых актов, статус и социальные гарантии депутатов, основания и порядок отзыва и прекращения полномочий депутатов, порядок досрочного прекращения полномочий представительного органа.
Структура и порядок формирования представительного органа местного самоуправления
Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых избирателями на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принятыми па его основе законами субъектов Федерации.
Срок полномочий представительного органа определяется уставом муниципального образования. Устанавливаемый срок полномочий не может быть меньше 2 и более 5 лет. В настоящее время большинство представительных органов избираются на 4 года.
Федеральный закон установил, что численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:
7 человек — при численности населения менее 1000 человек;
10 человек — при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
20 человек — при численности населения от 30 000 до 100 000 чел.;
25 человек — при численности населения от 100 000 до 500 000 чел.;
35 человек — при численности населения свыше 500 000 чел.
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.
Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.
Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования может осуществлять избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования, который в этом случае входит в состав представительного органа с правом решающего голоса. В случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, то председатель представительного органа муниципального образования избирается этим органом из своего состава.
Если глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, то является председателем представительного органа.
В случае формирования представительного органа муниципального образования района из глав поселений и депутатов представительных органов поселений глава муниципального района является председателем представительного органа муниципального района.
Представляется, что в наибольшей степени принципам демократии отвечает модель, когда председатель представительного органа избирается -из числа депутатов, а глава муниципального образования возглавляет местную администрацию.
В обоих случаях председатель представительного органа либо замещающий эту должность глава муниципального образования организует работу представительного органа, представляет его в отношениях с населением, другими органами и учреждениями, созывает и ведет его заседания.
Депутаты представительного органа осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной (не па штатной) основе. На постоянной (штатной) основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа, а если его численность менее 10 человек, то только 1 депутат.
По решению представительного органа из числа депутатов может быть избран один заместитель или несколько заместителей председателя. Организационное, правовое, информационное, финансово-хозяйственное и иное обслуживание деятельности представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования может обеспечиваться собственным аппаратом или аппаратом местной администрации либо частично собственным аппаратом, а в остальной части — аппаратом местной администрации.
В литературе можно встретить предложения о целесообразности иметь представительному органу собственный аппарат, так как это якобы придаст ему независимость от администрации и подчеркнет самостоятельность. Практика свидетельствует, что независимость и самостоятельность представительного органа меньше всего зависит от наличия либо отсутствия собственного аппарата. Эффективность работы представительного органа зависит, прежде всего, от принципиальности, профессионализма и ответственности депутатов.
Если представительный орган располагается в одном здании с администрацией, то более рациональным и экономным является вариант, когда представительный орган не создает собственный аппарат, а его обслуживание и обеспечение деятельности осуществляется аппаратом местной администрации.
Неотъемлемым элементом структуры представительных органов местного самоуправления, как правило, являются постоянные комиссии. Постоянные комиссии представительного органа местного самоуправления образуются из депутатов и по своей сути представляют собой его основные вспомогательные органы. Они создаются для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов на заседания представительного органа, для содействия проведению в жизнь принимаемых решений и действующего законодательства, для контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
Структура представительного органа определяется депутатами и закрепляется в принимаемом ими регламенте представительного органа.
Полномочия представительного органа независимо от порядка его формирования, могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска законом субъекта Федерации в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ст. 73 Федерального закона. Полномочия представительного органа могут быть также прекращены в случае:
- принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;
- вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
- преобразования муниципального образования;
- роспуска представительного органа избирателями.
Досрочное прекращение полномочий представительного органа влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.
В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, не позднее чем через три месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении его полномочии проводятся досрочные муниципальные выборы в представительный орган.
В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.
Полномочия представительных органов местного самоуправления
Полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.