Следующий уровень стратегического планирования подразумевает диверсификацию и специализацию принятых решений, выработку тех или иных конкретных политических акций и прогнозирование их средне- и долгосрочных последствий. Эта работа осуществляется на следующем административном уровне – федеральных министерств и ведомств. Сказанное совсем не исключает и даже скорее предполагает, что при разработке стратегических планов министерства и ведомства постараются инкорпорировать в них прогнозы и предложения своих звеньев, занимающихся стратегическим планированием.
Существуют, как минимум, два возможных варианта выработки конечного продукта процесса стратегического планирования. Первый из них предусматривает, что в результате работы планирующего органа (о нем чуть ниже), вырабатывается некий единый, приемлемый для всех участников процесса курс, который и рекомендуется от имени этого органа ответственным за принятие решения. Положительной стороной такого подхода является то, что такая рекомендация получает поддержку всех заинтересованных государственных структур. Но, с другой стороны, чтобы добиться такого единодушия, требуется серия межведомственных компромиссов, в результате которых может быть предложен не самый оптимальный вариант решения и без альтернативы.
Другой вариант, который успешно использовали некоторые президенты США, предусматривает с самого начала работы планирующего органа подготовку двух, трех и более альтернативных вариантов действий с детальным просчетом требуемых ресурсов и всех их возможных последствий. В этом случае у лица или органа, принимающего решение, существует выбор, который должен быть им сделан. Предлагаемые решения могут быть весьма различными, возможно, даже противоположными, но, по мнению их авторов, оптимальными. Выбор зависит от политического опыта и интуиции принимающего решение. Поскольку формирование альтернатив является необходимым элементом принятия решений, различие между охарактеризованными вариантами сводится, в сущности, к тому, на каком уровне осуществляется их сопоставление и выбор окончательного решения.
В организационном плане процесс стратегического планирования может быть осуществлен различными методами в зависимости от его направлений и уровня потребителя его результатов. Если предусматривается, что таким потребителем станет Президент, а сам процесс будет охватывать не только вопросы безопасности, но все стороны жизни страны, по-видимому, наиболее целесообразным решением стало бы создание соответствующего подразделения в Администрации Президента. Например, группы стратегического планирования, состоящей из специалистов в различных областях, и осуществляющей координацию деятельности этого органа с иными властными структурами. Если же будет принято решение о внедрении стратегического планирования даже на самом высшем уровне только в области национальной безопасности, возможно, имеет смысл присмотреться к опыту США, где эта функция поручена Совету национальной безопасности. При наличии Совета Безопасности и Совета (Коллегии) по внешней политике такую работу могла бы осуществлять созданная специально для выполнения этой задачи межведомственная группа из достаточно квалифицированных и авторитетных специалистов и, возможно, независимых экспертов.
Алгоритм механизма реализации национальной безопасности. Алгоритм функционирования описанного механизма в кратком изложении выглядел бы следующим образом:
на основании развернутых на постоянной основе научных исследований и экспертных оценок осуществляется анализ интересов объектов обеспечения безопасности личности, общества и государства; конкретизация на данный момент жизненно важных интересов (с учетом неизбежного противоречия интересов объектов обеспечения безопасности – разных социальных групп, общественных организаций, государственных структур и т.д.);
вырабатываются рекомендации по основным направлениям деятельности государства в интересах обеспечения безопасности во всех сферах жизнедеятельности;
результаты исследований в сжатом виде излагаются в ежегодных Посланиях Президента и регулярных Посланиях Президента РФ по национальной безопасности (с периодичностью раз в 4 года) Федеральному Собранию РФ; в последних излагается политика национальной безопасности на очередной президентский срок;
в каждой сфере безопасности вырабатываются более детальные политики национальной безопасности (экономической, информационной, экологической и т.д. безопасности);
разрабатываются долгосрочные и среднесрочные программы и планы, четко привязанные к целям и обеспечивающим ресурсам, или вносятся изменения в ранее принятые программы и планы.
Необходимость внесения таких изменений очевидна: меняются внешние условия, финансовые возможности, внутриполитическая обстановка. Предложения по корректировке планов и программ вырабатываются в ходе формирования федерального бюджета на очередной год.
Таким образом, цикличность всего процесса привязывается к ежегодному Посланию Президента Федеральному Собранию, а концептуальная часть – к Посланию по национальной безопасности Президента Федеральному Собранию на предстоящие четыре года.
Значительная часть в организации всего этого алгоритма принадлежит межведомственным комиссиям Советов. Именно через них должна осуществляться трансформация концептуальных положений в конкретные пункты программ и планов и выработка предложений по их корректировке.
Этот алгоритм закладывает фундамент эффективного государственного управления процессами обеспечения национальной безопасности, управления страной в целом на демократической и строго научной основе. Он позволяет использовать весь положительный как отечественный (в том числе и советский), так и зарубежный опыт государственного планирования и управления. Речь идет о программно-целевом планировании, которое в наибольшей степени применялось в СССР в сфере военного строительства, а затем было взято на вооружение странами Запада, в том числе США. Это сфера, за которую в полной мере несет ответственность государство, т.к. это одна из наиболее затратных сфер, в которой и недостаток финансовых ресурсов, и их избыток опасны в равной степени. Избыточное финансирование угрожает экономической безопасности государства, а недостаточное – военной безопасности, суверенитету, государственной целостности. Именно в военной сфере США внедрили этот советский метод планирования. Россия же по непонятным причинам от него отказалась.
В настоящей главе механизмы реализации политики безопасности рассматриваются, во-первых, с общегражданской позиции, а во-вторых, с точки зрения функционирования в обществе особых институтов, опосредующих «общественное мнение». Такой взгляд в принципе должен включать:
а) рассмотрение организационных форм и процедур участия граждан в процессах реализации политики безопасности;
б) рассмотрение требований к процедурам и результатам деятельности других позиционеров, участвующих в реализации политики безопасности (в частности, государственных органов и специалистов-экспертов), со стороны «рядовых» граждан, их организаций и сообществ.
Этот круг вопросов, как правило, не включают в рассмотрение «механизмов реализации» (или включают в предельно обобщенном, декларативном виде), поскольку «реализаторами» политики безопасности считаются лишь профессиональные государственные службы. Между тем, активная роль самих «защищаемых» в процессах обеспечения безопасности всегда является самой надежной (если не единственной) гарантией против деградации деятельности ОНБ[9].
В соответствии с изложенными ранее представлениями о «реализации политики безопасности», следует говорить о механизмах участия граждан в процессах:
а) выработки и принятия конкретных решений, направленных на улучшение «состояния безопасности»;
б) экспертизы подготовленных решений;
в) проведения принятых решений в жизнь;
г) отслеживания и оценки «состояния безопасности».
Соучастие граждан в решении общегосударственных, региональных, ведомственных и местных политических проблем, в том числе и ОНБ, в сущности, и мыслится как демократия. Формы организации демократии на современном этапе можно представлять как заключенные в спектре между (а) традиционной представительной демократией и (б) оформившейся во второй половине ХХ века на Западе (хотя и имеющей длинную историю, в том числе и в России) особой практикой демократии участия.
К числу первых относится делегирование полномочий конституционным органам государственной власти разных уровней. К числу вторых – разнообразные формы прямого участия граждан в принятии, обсуждении и осуществлении политических решений. Промежуточное положение занимают различные негосударственные (общественные и частные) структуры – политические партии, движения, профессиональные и региональные сообщества, многообразные экспертно-консультативные центры и т. п., в которых делегирование полномочий так или иначе сочетается с прямым участием граждан и отдельных групп в выработке и осуществлении решений, выражающих интересы данной группы. Заметим, кстати, что «население» имеет смысл именовать «обществом» только при наличии – и притом в достаточно развитых формах – всех перечисленных структур.