В-третьих, в условиях становления в России по-настоящему многопартийной системы следует отработать четкий механизм принятия важнейших внешнеполитических решений с участием представителей правящей партии и оппозиции.
В-четвертых, следует разработать различные алгоритмы принятия решений, когда это необходимо делать в различные сроки. Например, долгосрочное (год) решение (например, политика России в отношении расширения НАТО); среднесрочная (месяц) ситуация (например, наша реакция на выход США из Договора по ПРО); срочное (сутки) решение (например, позиция по терактам в США).
В-пятых, – и это, пожалуй, главное – необходимо обеспечить сопряжение принимаемых внешнеполитических решений с имеющимися ресурсами, в первую очередь, экономическими ресурсами страны.
В США, например, просчитывается любой вид деятельности по реализации национальных интересов или Стратегии национальной безопасности. В этих подсчетах участвуют не только государственные или представительные органы, но и специально создаваемые по случаю группы, типа совещательной группы по присутствию за рубежом – overseas advisory panel.
Финансирование международной политики США закладывается в раздел Function
150 федерального бюджета, а точнее Function 150 Account. Поначалу этот раздел верстается в разделе ресурсов планирования политики Госдепа. Затем передается в администрацию президента, где самую важную роль играет служба по управлению бюджетом. После утверждения президентом проекта бюджета, документы передаются для обсуждения в конгресс. А часть по международной политике – в подкомитеты конгресса: внешние операции, коммерция и государство и др., а затем проекты вновь возвращаются в администрацию президента для доводки и подписания. Причем весь процесс строго расписан по срокам.
Финансирование международной политики распределяется по программам через четыре департамента: госдеп, минфин, Агентство по сотрудничеству в области оборонной безопасности, министерство обороны, министерство сельского хозяйства, а также через 7 независимых агентств, типа Агентства по международному развитию, международной торговли, Корпорации по зарубежным частным инвестициям, Корпуса мира, Агентства по торговле и развитию, Института мира или через ряд фондов, типа Фонда американского развития, Азиатского фонда и Межамериканского фонда.
Для того, чтобы правильно просчитать бюджет, в США разработана система категорий и понятий. Эта система прописана в документе The Budget Systems and Concepts. В нем объяснены все бюджетные термины. Причем надо иметь в виду, что финансирование международной политики не то же самое, что финансирование внешней политики. Понятие «цель» определяется через разные термины в зависимости от содержания. Например, «goal» – это принципиальная цель с нефиксированным временем ее достижения, а «objective» – конкретная цель с обозначением сроков ее выполнения. Например, «strategic goal». К этой категории относится уменьшение угрозы США и их союзников от оружия массового уничтожения или дестабилизирующего обычного оружия. «Operational goal» – это операционная цель. В качестве примера – ядерная самозащита на международной арене. В соответствии с документами США, национальные интересы состоят из
7 пунктов. Стратегические цели, «goals» в международных делах – из 16 пунктов и т.д. Весь бюджет «150» делится на 4 неравные части. Наибольшая сумма приходится на раздел «внешние операции», вторая по значимости часть расходов приходится на раздел «Коммерция и государство», в рамках которого финансируется и госдепартамент. В частности, расходы на функционирование госдепартамента составляют приблизительно 28% от всей суммы на внешнюю политику. Основная сумма расходов падает на содержание административного аппарата внутри страны и за рубежом, порядка 65%. Это международные организации и организация международных конференций – 24%. Расходы по другим частям относительно незначительны. Сельское хозяйство – там финансируется продовольственная помощь. Службу труда финансирует Институт мира США. Расчет расходов на внешнюю политику США учитывает даже такие детали, как выходные дни в стране пребывания для американских дипломатов. И если американский дипломат работает в выходной день в стране пребывания, ему положена дополнительная оплата и другие компенсации. Все это учитывается до дня и до доллара.
А как обстоит дело в России? В Федеральном бюджете России многие статьи, имеющие отношение к внешней политике, или слишком общие, или засекречены. Из бюджета Росси можно понять, например, что внешняя политика означает международное сотрудничество, участие в миротворческой деятельности, реализацию международных договоров в рамках СНГ, международные, культурные, научные, информационные связи, экономическую, гуманитарную помощь другим государствам. Если по таким данным сравнить США, Японию, Англию и Россию, то окажется, что на внешнюю политику в США тратится 300 млрд долларов, в Японии – более
50 млрд долларов, в Англии – около 40 млрд долларов, а в России – около 8 млрд долларов. Даже если принять во внимание, что мы не все учли в бюджете из трат на внешнюю политику, соотношение сил более чем понятно. И в Англии, и в Японии значительно превосходят расходы России на внешнюю политику. При этом эти страны не ставят себе задачу, по крайней мере, на официальном уровне, стать великой державой. Россия же претендует на статус великой мировой державы, о чем свидетельствует Концепция внешней политики РФ. В ней поставлена, например, такая цель – «обеспечение надежной безопасности страны, сохранение и укрепление ее суверенитета и территориальной целостности, прочных и авторитетных позиций в мировом сообществе, которые в наибольшей мере отвечают интересам Российской Федерации как великой державы». Совершенно очевидно, что с таким финансированием Россия не добьется статуса великой державы, как бы мы не убеждали себя и других, что мы есть великая держава. Вот почему все разговоры о наших национальных интересах, о нашей национальной безопасности и внешнеполитических целях останутся пустой болтовней, если заранее не оговорить стоимость их реализации и финансовое обеспечение этой стоимости.
Поначалу надо научиться считать хотя бы теоретически. Видимо, необходимо использовать категорию, например, внешнеполитического потенциала, как суммарный ресурс, затрачиваемый государством на проведение внешней политики. Разделим, скажем, внешнеполитический потенциал на три части: «расходы на национальную оборону», «расходы на международную деятельность», «расходы на внешнюю экономическую деятельность». Эти три компонента, по-видимому, составят порядка 85–90% всего внешнеполитического потенциала. Будут, видимо, и другие позиции.
Наконец, необходимо составить алгоритм принятия решений в сфере внешней политики. Этот алгоритм будет, видимо, состоять из ряда блоков: постановка задач, стратегических и тактических; экономические расчеты; выработка политического курса; оценка программ, концепций; организация сбора данных; оценка данных; выбор вариантов решения; контроль промежуточных результатов; переоценка, переформулировка, уточнение решений на основании данных промежуточного контроля; оценка результатов; ответственность.
На самом деле, конечно, это должен быть не один универсальный алгоритм выработки внешней политики, а целый пакет алгоритмов. Алгоритм выработки концептуальных стратегических планов, алгоритм достижения тактических целей, алгоритм оперативного, срочного реагирования на изменение ситуации, алгоритм политических действий в чрезвычайных ситуациях, алгоритм финансового планирования, алгоритм контроля, алгоритм подведения итогов и возложения ответственности и т.д.
Общефедеральный механизм. Пора, наконец, навести элементарный порядок в подготовке и принятии политических решений, в том числе и по комплексу вопросов безопасности находящихся в ведении российских силовых структур. В этих целях необходимо четко разграничить компетенцию и ответственность между органами государственного управления. Так, для обеспечения межведомственной координации и согласования позиций надо более эффективно использовать уже существующий и, собственно говоря, специально созданный для решения этой задачи механизм – Совет Безопасности Российской Федерации и заложенные в его структуру соответствующие институты. Речь идет о межведомственных комиссиях (МВК) и создаваемых ими рабочих органах. При должной организации и кадровом обеспечении эти институты могли бы оперативно и на коллегиальной основе вырабатывать единые согласованные предложения по важнейшим вопросам стратегического и концептуального характера внутренней и внешней безопасности и обороны Российской Федерации для представления Президенту. Для этого при МВК следует создать постоянно действующие рабочие органы на уровне заместителей руководителей заинтересованных ведомств. На этот орган следовало бы возложить разработку и осуществление военной реформы.
Аналогичные функции в сфере внешней политики осуществлял бы Совет (Коллегия) по внешней политике Российской Федерации.
Координацию подготовки, принятия и выполнения решений по текущим и оперативным вопросам политики безопасности с участием руководителей соответствующих ведомств (МИД, Минобороны, СВР, ФСБ и т. д.) следует сосредоточить в Администрации Президента, в частности, в аппаратах Совета Безопасности Российской Федерации и Совета (Коллегии) по внешней политике Российской Федерации. Аппараты Советов должны быть эффективными и состоять из опытных специалистов. Руководителям ведомств следовало бы не мешать, а всемерно помогать деятельности этих президентских органов. Формально председателем Советов является Президент. Реально же работой их аппаратов могут руководить секретари Советов в ранге помощников Президента РФ.