Наряду с представителями перечисленных типов деятельности в системе ОНБ (как и в любой другой) занято еще множество специалистов разного профиля: от дипломатов доводителей, работа которых также соорганизуется оргуправленцами.
В связи с различением типов деятельности (а точнее, мышления и деятельности) и специальностей важны два обстоятельства.
1. Специалисты – в отличие от представителей разных типов мышления и деятельности – всегда жестко привязаны к штатному расписанию, согласно которому они занимают соответствующие функциональные места в учрежденческих структурах. Носители же различных типов мышления и деятельности более свободны: они самоопределяются по ситуации и занимают ту или иную позицию. Они, следовательно, могут работать и вне учрежденческих структур, например, как независимые консультанты или эксперты.
2. Указанное различение функциональных учрежденческих мест и деятельностных позиций само по себе является функциональным (а не морфологическим), т.е. один и тот же человек может выступать как специалист в учреждении, где он занимает определенное штатным расписанием место, и как консультант, эксперт или проектировщик в других системах деятельности, в СПР, в своем профессиональном сообществе.
В связи с этим в последние годы рафинируется особая, т.н. «сетевая организация», в которой соединяются преимущества «клуба» и учреждения. При такой организации (напоминающей известную структуру проектных институтов) наряду с постоянными функциональными подразделениями (типа дирекции и бухгалтерии) создаются временные производственные – в широком смысле– коллективы, ориентированные на решение конкретных проблем и задач. (В проектных институтах они организуются главными инженерами или архитекторами проектов.)
Опираясь на изложенные соображения, можно сделать три важных утверждения.
Первое утверждение касается самой идеи реализации. Ее можно понимать, как минимум, двумя разными способами. (1) Как реализацию однажды выработанной, принятой и утвержденной в форме конкретного документа политики (в этом случае скорее даже – стратегии) ОНБ; «реализация» оказывается тогда делом исключительно ИС. (2) Как реализацию перманентно вырабатываемой политики, учитывающей смену обстоятельств и изменчивость текущей ситуации. В первом случае СПР и ИС используются последовательно, во втором – параллельно. Соответственно, разными будут и механизмы реализации политики. В первом случае нам придется обеспечить последовательное решение ряда заранее поставленных задач, что отвечает привычной плановой организации работ. Во втором – придется иметь дело с непрерывным делением работы по двум направлениям, одно из которых ориентировано на углубленный анализ ситуации и выработку текущих политических решений, другое – на постановку и решение конкретных задач; последнее может быть спланировано и передано для осуществления в ИС.
Второе утверждение связано с относительностью понятий СПР и ИС, что в особенности характерно для политической сферы. Решения, принятые на более высоком уровне или ранее, но сохраняющие свою силу, выступают как рамки для выработки последующих. Граница между СПР и ИС как бы «спускается вниз» или «сдвигается вперед» по времени в процессе реализации политики.
Третье утверждение касается роли учрежденческой организации в реализации политики ОНБ, которая в свете сказанного ранее оказывается недостаточной. Соответственно, недостаточными для наших целей оказываются традиционные блок-схемы, на которых все механизмы сводятся к некой фиксированной иерархии учреждений; при этом связи между учреждениями на блок-схеме могут означать одновременно совершенно разные вещи – субординацию, передачу информации, финансирование и т.п. Такого рода схемы не вскрывают, а скорее, скрывают подлинные механизмы принятия и реализации решений. Для анализа и проектирования механизмов деятельности вообще и деятельности по ОНБ, в частности, необходимы совсем другого типа позиционные схемы, способные ухватить «мыследеятельностную структуру» данной системы.
Однако построение таких схем для сферы ОНБ представляет собой специальную работу, которую мы можем наметить здесь лишь в самом первом приближении. Поэтому изложенные в этой главе соображения являются промежуточными в том смысле, что уже понятна недостаточность рассмотрения механизмов реализации политики ОНБ в рамках традиционных подходов, оперирующих только с государственными институтами и учрежденческими формами, но мы еще не можем развернуть в полном объеме деятельностный подход, требующий позиционной прорисовки сферы ОНБ. Тем не менее, уже сама ориентация мысли в этом направлении позволяет сформулировать целый ряд предложений, как минимум, не бесполезных для формирования подлинных механизмов реализации политики ОНБ.
Различив систему принятия решений (СПР) и исполнительскую систему (ИС), подчеркнем, что последнюю следует отличать от исполнительной власти (как одной из трех ее основных ветвей). Система исполнительной власти (как и в две другие системы – законодательной и судебной) функционирует и как СПР, и как ИС с «подвижной границей» между ними. Можно зафиксировать лишь некое правило, которое мы квалифицировали бы как основной постулат для формирования любых «механизмов реализации». Это правило состоит в том, что проблемы (которые, в отличие от «задач», не имеют готовых средств решения) должны решаться в СПР, а появление их в ИС недопустимо и свидетельствует о плохой работе СПР.
Тогда о процессах и механизмах реализации политики можно говорить в двух смыслах. В широком смысле они частично включают в себя постановку и решение текущих проблем, т. е. быть не только ИС, но и СПР. В узком смысле они ограничиваются функциями ИС. Точнее говоря, для наших целей механизм реализации политики национальной безопасности можно представить как своеобразный «двухтактный двигатель»: если под «политикой национальной безопасности» обобщенно понимать совокупность установок программного характера, направленных на желаемое улучшение «состояния национальной безопасности», то в последующей реализационной деятельности мы должны:
а) разрабатывать конкретные меры, ставить конкретные задачи, вытекающие из сформулированных установок, и
б) проводить разработанные меры в жизнь.
Если теперь говорить о механизме, обеспечивающем протекание этих процессов, то это значит – обсуждать и создавать организационные формы и процедуры соответствующих работ.
При этом в случае обеспечения безопасности мы оказываемся в принципиально иной ситуации, нежели знакомая нам по предшествующему историческому периоду ситуация «достижения плановых показателей». В той ситуации вопрос реализации был теоретически беспроблемным: задания формулировались в терминах некоторого множества показателей (в основном числовых), после чего заводилась пресловутая таблица с двумя колонками цифр – «план» и «факт», результаты сопоставления которых по прошествии определенного времени и давали основание говорить о выполнении, перевыполнении или недовыполнении плана на столько-то процентов. Но «состояние безопасности» (в том числе «национальной») не может быть исчерпывающим образом выражено никаким набором количественных или вообще объективных показателей. Например, статистика преступлений, сопоставительные характеристики вооруженных сил разных стран и т.п. – все это может играть сколько угодно большую и убедительную роль, однако окончательная квалификация состояния как «опасного» или «безопасного» осуществляется субъективно – теми субъектами, которых это состояние затрагивает и которые выходят по этому поводу в т.н. позицию рефлексии.
Проиллюстрируем сказанное примером, не относящемся прямо к сфере национальной безопасности.
В последнее время получает все более широкое распространение практика получения объективных характеристик опасности многих технических (а по аналогии – и иного рода) систем в виде «уровней риска» – вероятностей гибели людей или нанесения им ощутимого ущерба. Эти характеристики, с одной стороны, определяются на основе статистики эксплуатации систем некоторого вида, а с другой стороны – рассчитываются проектировщиками новых систем чисто теоретически (опираясь на проект устройства и функционирования будущей системы) и используются ими для обоснования безопасности этих систем. В частности, проектировщики АЭС прикладывают много сил, чтобы расчетным способом доказать весьма низкий «уровень риска» для проектируемых станций (например, что он составляет 10-7 или 10-8) и тем самым преодолеть «радиофобию» местного населения и развеять сомнения руководства. Тем не менее, активное противодействие строительству новых АЭС (по крайней мере, со стороны местного населения) не ослабевает.
В то же время хорошо известно, что для езды на автомобилях «уровень риска» по статистике на несколько порядков выше (возможно, он составляет 10-3, т. е. каждый тысячный автомобилист либо погибает, либо терпит серьезные увечья и материальный ущерб). Тем не менее, армия автомобилистов все увеличивается. Субъективная логика здесь очевидна: «Да, с точки зрения общей статистики, возможно, автомобиль опасен. Но я покупаю свой автомобиль и буду сам на нем ездить, поэтому для меня общестатистический уровень риска роли не играет; и вообще, здесь я сам хозяин своей судьбы. А что делается на этих ваших АЭС – я не понимаю. Я только знаю, что на них то и дело происходят аварии, и я сам ничего с этим поделать не могу, поэтому мне этот ваш минимальный уровень риска ни о чем не говорит».
Бесполезно сетовать на «ненаучность» субъективных суждений такого рода и пытаться на этом основании их игнорировать. Важно, конечно, сделать из этого выводы относительно необходимости развивать информационное обеспечение населения и популяризировать объективные научные знания. Но в любом случае необходимо понимать, что наряду с объективными данными в качестве критерия признания ситуации опасной или безопасной (а следовательно, и в качестве критерия реализации тех или иных программных установок по обеспечению безопасности) выступают субъективные оценки заинтересованных лиц, в первую очередь – «охраняемых» субъектов). Более того, в известной степени субъективный критерий реализации обеспечения национальной безопасности следует считать первичным, а всевозможные объективные показатели – вторичными, вспомогательными, обосновывающими, используемыми при формировании субъективных суждений в качестве своеобразного «сырья».