2.Тенденции развития административного права
В научной историко-правовой литературе весьма мало исследований, касающихся данной темы.
Отдельные стороны вопроса оказались освещенными лишь в науке истории государства и права, где они традиционно рассматриваются для каждой исторической эпохи и периода развития государства и права обособленно.
Среди научных исследований, затронувших некоторые вопросы темы, следует назвать труды видных российских историков, таких как Н. М. Карамзин, В. Н. Татищев, М. М. Щербатов, С. М. Соловьев и другие. В своих трудах они коснулись лишь внешней стороны развития государственного управления, наметив общее историческое развитие задач и форм управления. Кроме того, в XVIII веке сочинения Волынского, Татищева, Посошкова, Абрамова, затрагивающие дела внутреннего управления (хлебопашество, паспорта, переписи, народное образование и т.п.), были достоянием узкого круга ученых и широкого обсуждения их исследования не получили.
Научная юридическая литература в России получает широкое распространение в ХIХ веке. К числу первых российских юристов следует отнести С. Е. Десницкого и З. А. Горюшкина.
С. Е. Десницкий был первым русским профессором права и впервые стал читать лекции на русском языке. Он заложил основы изучения российского законодательства (законоведения). В этом отношении особый интерес представляют две методологические работы С. Е. Десницкого.[2]
В этих работах впервые была подчеркнута огромная значимость изучения права с применением сравнительно-исторических данных как метода. Нашли наиболее полно отражение взгляды идеологов Просвещения, считающих, что цель государства – достижение наибольшего количества благ наибольшим числом людей. Лучшей формой организации власти С. Е. Десницкий считал конституционную монархию. Усвоив достижения юриспруденции Англии и Франции, он привнес их политико-юридическую концепцию и в вопросы государственного управления.[3]
В стенах московского университета с 1786 года, по приглашению его директора Фонвизина, стал преподавать З. А. Горюшкин. Наилучшим из многочисленных трудов З. А. Горюшкина, по праву считается его "Руководство к познанию российского законоискусства", опубликованное в Москве в 1811 и 1816 годах.[4]
З.А. Горюшкин первым указал на значимость изучения обычаев (нравов и пословиц) русского народа, как на источник юриспруденции, и первым ввел в преподавание русского законодательства исторический элемент. Он указал также на важность и значимость древних памятников законодательства. Во всяком случае, попытка З.А. Горюшкина дать юридический обзор древних русских указаний, в том числе и в государственном управлении, была одной из самых удачных вплоть до издания "Опыта истории российских законов" профессора Рейца.
В России административное право как наука и первые исследования появляются в 1830 – 40-х годах. Первоначальный курс (по университетскому уставу) преподавался под именем "Законы государственного благоустройства и благочиния". В этот период закладываются основы административного (полицейского) права. В трудах Ободовского, Якоба, Гуляева, Рождественского, Платонова, Власьева, Степанова и других определялось понятие о полицейском праве, уточнялось содержание важнейших институтов "государственного благоустройства", проводилась сравнительная характеристика российского управления с управлением ведущих европейских государств: Франции, Англии и Германии. В трудах Степанова и Власьева впервые даны исторические очерки развития "государственного благоустройства", излагается и критикуется литература о полицейском праве, даются очерки истории русской полиции и действующих тогда полицейских установлений.[5]
Ряд новых идей в развитие науки полицейского права в России были внесены в 1860 – 80-х годах, в ходе буржуазных реформ, переменивших облик страны. Новую группу ученых представили профессора Лешков, Бунге, Андреевский и другие.
В 1880 – 90-х годах среди российской научной интеллигенции мнения о наименовании предмета и науки разделились, также как и в среде европейских юристов. Имели применение несколько наименований, таких как "государственное благоустройство", "полицейское право", "право внутреннего управления", "административное право". Различия в наименовании науки существенного влияния на ее создание не оказывали.8
Называя полицейское право общественным, профессор Лешков, к примеру, находил соединяющее звено между принципом свободы (элемент гражданского права) и принципом принуждения (элемент государственный) в понятии об обществе как социальном элементе, исходя из которого, рождалась идея о самоуправлении и союзном строе. Н. Х. Бунге изложил только право благосостояния, подробно остановившись на ее экономической основе. Профессор И. Андреевский рассматривал деятельность не только государства и его органов в вопросах полицейского права, но и органов самоуправления.[6]
В работах А. Оскольского, А. И. Васильчикова раскрываются вопросы истории и соответственно та эпоха административного строя городов и самоуправления. Так, А. Оскольский посвятил большую часть своего труда истории и административному строю города Царства Польского. В работе
А.И. Васильчикова "О самоуправлении" были изложены, на основании сравнительно-исторического метода, только ряд разделов права внутреннего управления в ведущих государствах Западной Европы и России.[7]
Кроме этого, в России с ХVIII века имели хождение ряд переводных изданий зарубежных авторов, посвященных праву внутреннего управления.9
Несомненно, большой вклад в реформы полицейского права и науки административного права на рубеже XIX – XX веков внес немецкий ученый-административист О. Майер. В работе "Немецкое административное право" (1895) он показывает несостоятельность, с научной точки зрения, полицейского права и значимость административного права. В частности приводятся аргументы развития науки административного права, ставится задача исследования юридической природы действующих органов государственного управления, их взаимодействие, разрешение конфликтных ситуаций в общем механизме.
В начале XX века российские ученые-юристы вплотную подошли к детальной проработке основополагающих понятий административного права. В работах А. И. Елистратова, В. В. Ивановского, В. Ф. Дерюжинского, И. Т. Тарасова и других ученых, представлено вполне современное понятие административного права.[10]
В данных работах, благодаря влиянию процессов государственно-правового развития страны в условиях революции 1905 – 1907 годов, вершиной развития административно-правовых отношений признается уже не полицейское, а правовое (конституционное) государство. Исследователи подчеркивали противоположность отношений между населением и правящей властью, отмечая, что в полицейском государстве эти отношения определялись не правом, а простым усмотрением представителей власти. Взаимные отношения между государственными и частными лицами были исключены. В правовом государстве, наоборот, эти отношения объединены в культурной деятельности представителей государственной власти и частных лиц и строятся на праве (законе), имеют место развитые органы самоуправления и частные общества.[11]
Следует отметить, что А.И. Елистратов фактически является создателем общей части науки административного права (см. прил. 1). В этой связи К.С. Бельский справедливо указывает, что в сочинениях А. И. Елистратова, изданных как до 1917 года, так и в 1920-х годах административно-правовой материал излагается в соответствии с институционной системой права, которая распределяла административно-правовые институты по трем разделам: субъекты административного права, объекты, формы административной деятельности (акты, принуждение, обеспечение законности). А. И. Елистратов создал в основных чертах ту часть административного права, которая позже под именем общей части займет место в советских учебниках административного права 1940 – 90-х годов. С этой точки зрения А. И. Елистратов – последний из магикан императорской науки административного права, заложивший первые камни в основание советской науки.
В науке административного права были уточнены понятия административной деятельности государства и государственной деятельности вообще: "...административная деятельность является лишь одним видом или формой государственной деятельности, заметно отличающаяся от законодательной и судебной как своим содержанием, так и теми формами, в которых она проявляется...".[12]
Следовательно, развитие науки административного права шло в неразрывной связи с развитием государства и права России. Проведенная в 1830-х годах кодификация российского законодательства под руководством М. М. Сперанского, реформы второй половины XIX века явились основополагающими вехами на этом пути. Важнейшей заслугой российской теоретической юриспруденции дореволюционной России было четко выработанное понятие административного права как одной из важнейших отраслей права. Особую ценность столетним исследованиям придает подчеркнутая значимость правового государства с представительным образом правления, которая является необходимой исторической и логической предпосылкой (условием) для возникновения и развития административного права. Исследования российских дореволюционных ученых-правоведов шли в тесной связи с достижениями западноевропейской науки. Широкое распространение получили международные научные конференции, велись оживленные научные дискуссии. Подобная взаимосвязь лишь укрепляла и способствовала развитию юридических наук, в том числе и по административному праву.
После октябрьских событий 1917 года в России создается советское государство и право, что значительно повлияло на развитие административного права. Уже в 1918 году возникла необходимость создания принципиально нового научного центра юридических исследований. Роль такого центра взяла на себя Социалистическая академия общественных наук, созданная в 1918 году. Она состояла из двух секций: научно-академической и учебно-просвети-тельской. В состав нового бюро "политико-юридического разряда" в декабре 1918 года были включены ряд исследователей, занятых разработкой марксистско-ленинской теории, Е. Б. Пашуканис, М. А. Рейснер, К. Н. Тарковский и Э. Р. Тетернборн. В 1919 году к ним присоединились сотрудники Московского частного юридического института. Многие профессора вели занятия по дореволюционным программам. Преемственность в юридической науке сохранял лишь профессорско-преподавательский состав юридического факультета Московского университета, не признававший "новаций" марксистской теории.