В этой связи, как показывает опыт высших органов финансового контроля стран - участниц ИНТОСАИ, в целях совершенствования контрольной работы, осуществляемой контрольно-счетными органами в области государственного долга, представляется целесообразным внедрение в действующую в Российской Федерации систему контроля за государственным долгом активно применяемого в мировой практике аудита эффективности. Особое значение это приобретает в свете проводимых в настоящее время в Российской Федерации реформ бюджетного процесса, предусматривающих переход к бюджетированию, ориентированному на результат. По данному вопросу в рамках ИНТОСАИ разработан ряд рекомендаций.
В первую очередь предлагается рассмотреть подходы к определению государственного долга: оно должно давать ясное представление о главных компонентах государственного долга. Это нужно для того, чтобы убедиться, что управление, ответственность и контроль за государственным долгом выполняются на одной основе, а также что возможно создание баз данных в исторических рамках. Затем необходимо изучить нормативную и законодательную базу по вопросам государственного долга, проанализировать элементы, которые должны быть в нее включены с тем, чтобы обеспечить последовательное и эффективное управление государственным долгом. Управление государственным долгом должно быть основано на системе законов и административных норм, регулирующих соответствующие операции и действия. Такая юридическая основа должна четко определять компетенцию при оформлении долговых обязательств, выпуске новых инструментов, вложении или распределении ресурсов, полученных за счет выпуска долговых обязательств, предоставлении гарантий и в целом, при выполнении любых операций, осуществляемых при управлении государственным долгом.
В мировой практике существуют различные варианты распределения функций в управлении долгом, однако в любом случае установленная структура должна четко определить функции каждого субъекта, координацию между ними и требуемый порядок обмена информацией для принятия решений и определения лимита всех обязательств, в том числе неявных (потенциальных). Недостаточная ясность в этом вопросе может негативно сказаться на координации действий различных правительственных органов, а также на процессе принятия решений и определения ответственности.
Согласно рекомендациям Комитета по государственному долгу стран - участниц ИНТОСАИ, законодательная и нормативная база должна определять, по крайней мере, следующие аспекты:
- формулирование политики и стратегии государственного долга;
- четкое определение целей и направлений использования долга;
- учреждение или федеральное агентство, уполномоченное для получения кредитов от имени государства и организации платежей по полученным долгам;
- субъект, ответственный за одобрение заключаемых долговых контрактов;
- субъект, уполномоченный на подписание долговых контрактов;
- субъект, ответственный за учет и управление государственным долгом, выполнение или поручение всех операций, связанных с государственными кредитами, и обеспечение гарантий;
- случаи и условия, при которых правительство может выступать в качестве гаранта;
- обязанности в отношении публикации отчетов о состоянии государственного долга и в целом об общественном доступе к информации.
Для оценки методов управления государственным долгом в соответствии с рекомендациями ИНТОСАИ предлагается обращать внимание на следующие основные моменты:
- правительством должна быть составлена долговая стратегия прежде, чем возникнет обязательство;
- сложившаяся структура долга в валютах, сроках и финансовых инструментах должна соответствовать составленной стратегии;
- процесс управления долгом должен включать в себя оценку риска, направленную на гарантирование и поддержку принятой стратегии;
- управление долгом должно основываться на благоразумных методах;
- осуществляется надлежащий учет и действует система мониторинга и контроля, позволяющая подготавливать высококачественные отчеты.
В отношении регистрации, учета и контроля долга необходимо, чтобы учет и публикуемые правительством данные удовлетворяли основным качественным критериям, а также существовали механизмы, через которые законодательная власть и общество могут удостовериться в их точности. Кроме того, информация должна быть предметом независимой от исполнительной власти оценки, результатом которой должны быть отчеты о правильности счетов правительства, предназначенные для пользования как законодательной властью, так и общественностью.
Необходим также анализ уязвимости и устойчивости долга страны посредством статических и динамических индикаторов, позволяющих определить, сможет ли правительство обслуживать и погашать свои обязательства не только в существующих условиях, но и при возникновении альтернативных или опасных сценариев. Для этого используются две большие группы индикаторов. Индикаторы первой группы измеряют уязвимость или риск, которые могли бы нарушить долговое состояние в существующих условиях. Индикаторы второй группы измеряют потенциал правительства в случае столкновения с отрицательными непредвиденными обстоятельствами.
Первая группа - это статические индикаторы. Они базируются на данных наблюдения на установленные даты. К статическим индикаторам относятся общие долговые индикаторы, индикаторы внешнего и внутреннего долга, включающие расчеты, графики платежей, чувствительность к процентным ставкам и состав долга в иностранной валюте.
Эти индикаторы соотносят внешний долг, экспорт, общие государственные доходы и ВВП (например, такие индикаторы, как соотношения долг/ВВП, дефицит/ВВП, расходы по обслуживанию долга/ВВП, налоговые доходы/ВВП, доходы/долг, налоговые доходы/долг, уровень роста долга/уровень роста ВВП). Они предназначены для того, чтобы определить развитие долговой ситуации и возможности выплаты долга, а также дают возможность отслеживать ухудшение экономических условий, с которыми правительство или экономика могут столкнуться. Однако их использование ограничено тем, что они обеспечивают информацией на определенную дату.
Вторая группа индикаторов - динамическая - основана на предполагаемых ситуациях.
Определение устойчивости государственного долга ставит целью найти ответ на вопрос, может ли правительство придерживаться тех же расходов и доходов или, если необходимо, провести корректировку для сохранения соотношения уровней долга и ВВП. Индикаторы предназначены для поиска ответов на вопросы: может ли текущая финансовая политика сохраняться без резкого роста государственного долга, и должно ли правительство увеличить налоги или снизить расходы, чтобы избежать тенденции резкого увеличения долга. Такой анализ должен проводиться в различных макроэкономических сценариях. Это предельно важно, так как возможно, что основанные на ожидаемом сценарии расчеты показывают устойчивые тенденции, но изменения какой-либо макроэкономической величины, например уровня роста ВВП или процентных ставок, может привести к такому ухудшению долгового уровня, который может привести к кризису.
Оценка поведения учреждений, ответственных за управление государственным долгом, - также очень важная задача, так как их работа сказывается на экономическом и социальном положении государства. Необходимо проанализировать хронологию деятельности учреждения, связанной с государственным управлением: каким образом оно было создано; задачи, которые оно выполняет в ходе деятельности; пути решения проблем и рисков, с которыми оно сталкивается; применяемые им средства контроля, институциональное управление как часть правительственной структуры.
ИНТОСАИ рекомендует высшим контрольным органам убедиться:
- в том, что компетенция действий четко определена законами, нормами и инструкциями, которые должны постоянно подвергаться оценке, с целью обновления в соответствии с текущей ситуацией;
- в существовании руководства по осуществлению функций, содержащего детальное описание обязанностей и функций ответственных офисов;
- в существовании процедурных руководств с детальным описанием информационных потоков;
- в существовании описания задач каждого государственного служащего;
- в существовании системы учета, позволяющей определить реальную стоимость, связанную с функциями управления долга.
На основании вышеупомянутой оценки могут быть определены сильные и слабые стороны учреждений, ответственных за управление государственным долгом.
В ходе данной работы международные эксперты предлагают уделять внимание так называемой оценке административной стоимости. Для такой оценки рассчитывается индикатор стоимости, равный отношению суммы расходов, возникших при управлении долгом, к сумме самого долга. Выделяются следующие элементы административных долговых затрат, которые необходимо рассмотреть с целью оценки их обоснованности:
- прямая стоимость, полученная из человеческих и материальных ресурсов, офисов и услуг;
- оплата комиссий агентам и учреждениям, ответственным за инвестирование капитала, или связанных с получением кредитов;
- выплаты налогов в странах, где размещены долговые обязательства;
- расходы на страхование или гарантии.
Заключительная группа вопросов вытекает из существования обязательства правительства своевременно и систематически сообщать и раскрывать информацию в отношении государственного долга, обязательств и связанных рисков, а также публиковать полные, периодические и своевременные отчеты. Необходимо оценить, являются ли отчеты в отношении управления государственным долгом прозрачными, своевременными и надежными.