На уровне местного самоуправления в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления исполнительные органы могут и не быть образованы, а все исполнительские функции может осуществлять представительный орган местного самоуправления.
Принцип организационной самостоятельности органов местного самоуправления взаимосвязан с принципом компетенционной самостоятельности. Эти принципы должны учитываться при определении целесообразной и эффективной внутренней структуры организации местной власти.
В части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации установлено, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Основываясь на этом конституционном положении, в соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации о полномочиях федерального законодателя устанавливать общие принципы организации системы местного самоуправления. В федеральном законе в редакции 1995 года в императивной форме было установлено лишь одно условие, необходимое и обязательное при формировании системы органов местного самоуправления. В соответствии с частью 2 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 1995 года наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований являлось обязательным. Это положение соответствует общепризнанным нормам международного права, в частности Европейской хартии местного самоуправления.
Важнейшей задачей при формировании таких внутренних структур является установление объема их компетенции. В Федеральном законе 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодатель использовал лишь понятие представительного органа местного самоуправления, устанавливая круг его исключительных полномочий. Уставом муниципального образования могли быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления. Очевидно, что в уставе должен быть однозначно очерчен правовой статус каждого органа, включающий перечень компетенции, полномочий и ответственности, порядок и способ образования этого органа, его внутреннюю структуру и порядок деятельности.[15]
В российской практике организационные структуры муниципальных образований формировались и продолжают формироваться под воздействием доктрины укрепления «единой вертикали» исполнительной власти. Структура и методы деятельности «президентской» модели организации государственной власти на федеральном уровне переносились на уровень местного самоуправления, что привело к созданию специфической российской модели структуры местного самоуправления «слабый Совет – сильный мэр». Эта традиция нашла свое нормативное закрепление в новой редакции Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, в соответствии с положениями которого (статья 36) глава муниципального образования является высшим должностным лицом и одновременно органом местного самоуправления в структуре органов муниципального образования. Нормативное правовое регулирование статуса главы муниципального образования в уставах муниципальных образований на основе положений федерального закона в редакции 1995 года характеризовалось отсутствием детального установления полномочий и ответственности этого должностного лица местного самоуправления, а также четких процедур его взаимодействия с органами местного самоуправления.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отличие от его прежней редакции, допускавшей возможность установления различных вариантов структуры органов местного самоуправления, закреплен закрытый перечень вариантов структуры органов местного самоуправления.
В муниципальных образованиях может быть установлен один из следующих вариантов структуры органов местного самоуправления.
- Представительный орган городского и сельского поселения формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию. Председатель представительного органа муниципального образования избирается на его заседании.
- Представительный орган городского и сельского поселения формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа и является его председателем.
Глава местной администрации назначается представительным органом местного самоуправления и осуществляет свои полномочия на основе контракта, который подписывается главой муниципального образования. Кандидатуру на должность главы местной администрации представляет комиссия, назначаемая представительным органом поселения.
- Представительный орган сельского поселения формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах или из состава представительного органа, является его председателем и возглавляет местную администрацию.
В поселениях с числом избирателей менее 100 человек представительный орган не формируется. Полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Глава муниципального образования избирается сходом граждан и является главой местной администрации.
- Представительный орган муниципального района формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является главой местной администрации. Председатель представительного органа избирается из состава представительного органа.
- Представительный орган муниципального района формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа и является его председателем.
Глава местной администрации назначается представительным органом местного самоуправления и осуществляет свои полномочия на основе контракта, который подписывается главой муниципального образования. Кандидатуру на должность главы местной администрации представляет комиссия, формируемая из представителей, одна треть членов которой назначается представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а две трети – представительным органом муниципального района.
- Представительный орган муниципального района формируется из депутатов и глав городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района. Глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, избирается на его заседании из числа членов представительного органа. Глава местной администрации назначается представительным органом местного самоуправления и осуществляет свои полномочия на основе контракта, который подписывается главой муниципального образования. Кандидатуру на должность главы местной администрации представляет комиссия, формируемая из представителей, одна треть членов которой назначается представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а две трети – представительным органом муниципального района.
- Представительный орган городского округа формируется из депутатов. Избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа и является его председателем.
Глава местной администрации назначается представительным органом и осуществляет свои полномочия на основе контракта, который подписывается главой муниципального образования. Кандидатуру на должность главы местной администрации представляет комиссия, формируемая из представителей, одна треть членов которой назначается представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а две трети – представительным органом городского округа.
- Представительный орган городского округа формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию. Председатель представительного органа городского округа избирается из числа депутатов.
Сход граждан сельского поселения с численностью избирателей не более 100 человек осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления. Глава сельского поселения избирается сходом граждан и исполняет полномочия главы местной администрации.
Структура органов поселения считается определенной, если в уставе поселения установлены:
- перечень действующих в этом поселении органов (как коллегиальных, так и единоличных);
- способ их формирования;
- компетенция каждого из этих органов;
- система взаимоотношений и взаимодействий между ними[16].
Способы функционирования и принятия решений обуславливают разделение органов местного самоуправления на коллегиальные и единоличные.
Коллегиальные органы (представительные, администрации, контрольные) осуществляют деятельность в коллективном порядке. Коллегиальность как форма организации управления выражается в том, что органы местного самоуправления собой коллегию (представительные) либо имеют в своем составе коллегию (местная администрация)[17]. По сути, представительный орган, объединяющий группу депутатов, есть коллегия лиц, совместно обсуждающих и решающих вопросы местного значения; коллегия, которая правомочна принимать решения, имеющие обязательную юридическую силу. Местная администрация, напротив, - орган управления, в структуре которого есть коллегия. В состав коллегии входят, как правило, руководители администраций высшего и среднего звена. Решения коллегии проводятся в жизнь актами главы муниципального образования.