Следовательно, более верным будет утверждение о том, что система органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, лишь в рамках Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.
Исходя из вышесказанного, рассмотрим основные характеристики органов местного самоуправления, являющихся в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ на сегодняшний день обязательными для всех муниципальных образований.
Представительный орган местного самоуправления
Данному органу непосредственно посвящена ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ. Несмотря на то, что законом достаточно подробно урегулированы основные вопросы формирования и деятельности представительного органа, само его понятие здесь отсутствует.
В целом под представительным органом местного самоуправления следует понимать специальный орган, действующий на территории отдельного муниципального образования, наделенный правом представлять интересы населения данного муниципального образования, в том числе правом принятия от его имени решений.[7]
В системе органов местного самоуправления представительному органу отводится особое место, поскольку именно он непосредственно выражает волю всего населения муниципального образования, формализуя ее в своих решениях. Некоторые авторы в подтверждение данной точки зрения приводят следующие аргументы: ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и иные органы местного самоуправления, при этом «иные» органы не называются. Отсюда делается вывод, что приоритет в законодательстве (в первую очередь в Конституции Российской Федерации) отдается именно представительным (выборным) органам.[8]
Рассматривая представительный орган в качестве главного управленческого института в системе местного самоуправления, необходимо выделить следующие его основные характеристики:
1. Представительский характер деятельности. Об этом уже говорилось выше, добавим только то, что представительское направление деятельности органов местного самоуправления влечет за собой особенный порядок установления их полномочий. Согласно данному порядку в ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливаются общеобязательные для всех представительных органов местного самоуправления вопросы исключительной компетенции, круг которых не может быть уменьшен уставом муниципального образования.
2. Выборность. Часть 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления говорит о том, что право местного самоуправления осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Статья 130 Конституции Российской Федерации также устанавливает необходимость наличия в системе местного самоуправления выборных органов. И, наконец, все нормативные правовые акты о местном самоуправлении, принятые начиная с 1991 г., как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов, в обязательном порядке предусматривали наличие выборного представительного органа местного самоуправления.
3. Временный характер осуществления полномочий. Согласно ч. 3 ст.34 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия представительного органа местного самоуправления носят срочный характер. Однако данный закон не устанавливает конкретный срок таких полномочий. В соответствии с ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» срок полномочий представительного органа муниципального образования не может превышать пяти лет.
4. Решение вопросов формирования и организации деятельности представительных органов местного самоуправления посредством устава муниципального образования. Согласно ст. 34 и 35 Федерального закона № 131-ФЗ исключительно уставом муниципального образования должны быть урегулированы следующие вопросы, касающиеся представительных органов местного самоуправления: порядок формирования, структура, численность, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и организация деятельности.
Глава муниципального образования
В соответствии с ч. 1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ главой муниципального образования является высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Указанным законом глава муниципального образования включен в структуру органов местного самоуправления. Поэтому многие ученые и юристы-практики рассматривают главу муниципального образования в качестве самостоятельного органа местного самоуправления.
Однако, по нашему мнению, глава муниципального образования не может считаться органом местного самоуправления, поскольку само понятие «орган» согласно словарю С.И. Ожегова означает в данном случае «государственное или общественное учреждение, организацию». А поскольку глава муниципального образования являет собой физическое лицо, т.е. конкретного гражданина, наделенного отдельными управленческими полномочиями, отнести его к организации (пусть даже без права юридического лица) невозможно. На наш взгляд, главу муниципального образования следует рассматривать только в качестве выборного должностного лица местного самоуправления. [9] Подтверждением данной точки зрения выступает следующее: во-первых, согласно ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131 -ФЗ глава муниципального образования может быть избран на муниципальных выборах либо избран представительным органом муниципального образования из своего состава. Других способов формирования данного института муниципального управления закон не предусматривает. Это определяет один из основных признаков главы в качестве элемента структуры органов местного самоуправления - выборность; во-вторых, общая характеристика главы муниципального образования совпадает с определением должностного лица местного самоуправления, представленным в ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой должностным лицом местного самоуправления является «выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления».[10] О выборности главы муниципального образования мы уже упоминали выше, кроме того, налицо и наличие у него исполнительно-распорядительных полномочий по решению вопросов местного значения.
Однако Федеральный закон № 131-ФЗ, опуская термин «выборное», характеризует главу муниципального образования в первую очередь как высшее должностное лицо местного самоуправления. Данное положение закономерно, поскольку компетенция главы муниципального образования в качестве должностного лица местного самоуправления не ограничивается указанными исполнительно-распорядительными полномочиями. Согласно ч. 4 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования обладает правом представлять муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, а также правом действовать от имени муниципального образования без доверенности. Указанные полномочия, которые необходимо рассматривать как представительские, делают главу муниципального образования по статусу выше других должностных лиц местного самоуправления.[11] Поэтому законодатель, употребляя по отношению к главе муниципального образования термин «высшее должностное лицо», исходит именно из этого симбиоза представительских и исполнительских функций, характерных для данного субъекта системы местного самоуправления.
Федеральный закон № 131-ФЗ (ст. 36) определяет лишь основные полномочия главы муниципального образования, к которым относятся:
1. подписание и обнародование нормативно-правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования;
2. издание в пределах своих полномочий правовых актов;
3. предъявление требования о созыве внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
В остальном, полномочия главы муниципального образования должны быть определены уставом данного муниципального образования. При этом круг таких полномочий напрямую будет зависеть от трех основных факторов:
• от места главы в системе местного самоуправления. Это определяется в первую очередь тем, каким способом был избран глава муниципального образования. Совершенно очевидно, что глава, избранный из состава представительного органа, никогда не сможет в полной мере «бороться за власть» с данным органом. С другой стороны, глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах, может серьезно поспорить с представительным органом муниципального образования при разделе полномочий (за рамками обязательной компетенции) и доже обойти его в данном вопросе;
• от перечня вопросов местного значения. Здесь, помимо правового статуса самого муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ и т.д.), оказывающего непосредственное влияние на указанный перечень, существенную роль будет играть и то, в какой степени муниципальное образование исполняет свои полномочия самостоятельно, не передавая их в порядке, установленном Федеральным законом №131 -ФЗ, на другой уровень управления. Естественно, что чем шире круг вопросов местного значения, тем больше возможностей у главы муниципального образования распространить на них свою компетенцию;