Для отрасли территориальная диверсификация может способствовать смягчению негативных последствий внешнеторговой либерализации лишь в ограниченной степени, так как определяющую роль будет играть конкурентный потенциал отрасли, где региональная составляющая является лишь одним из компонентов. В то же время в долгосрочной перспективе после вступления России в ВТО образование кластеров отраслей будет выражаться в росте отраслевой локализации за счет эффекта экономии на масштабах производства.
Наконец, на уровне крупнейших предприятий, отраслевая диверсификация деятельности в условиях обострения иностранной конкуренции может привести к ослаблению конкурентоспособности на главном направлении соперничества с зарубежными компаниями. В то же время региональная диверсификация деятельности ФПГ перед масштабной внешнеторговой либерализацией в ограниченной степени может способствовать формированию конкурентных преимуществ в региональной сфере. Однако по мере развития внешнеторговой либерализации будет расти региональная концентрация производства крупнейших компаний, которые будут стремиться в полной мере использовать возможности экономии на масштабах производства.
136
В целом присоединение России к ВТО с точки зрения взаимодействия отраслевых и региональных факторов приведет к росту экономической эффективности и конкурентоспособности российских производителей. Территориальное перераспределение отраслевых ресурсов вызовет постепенный отход от прежних форм организации производства в регионах и формирование нового типа кластеров отраслей, ориентированных на конкуренцию. Кроме того, внешнеторговая либерализация в рамках ВТО приведет к усилению конкуренции между отраслями и регионами за факторы производства, что должно благоприятно сказаться на снижении монополизации российской экономики, а также на росте мобильности факторов производства.
6. Важные проблемы региональной политики в рамках формата ВТО касаются субсидий и размещения государственного заказа. В соответствии с положениями Уругвайского раунда субсидии, направляемые на региональное развитие, признаются правомерными в случае, если они не имеют прямых негативных последствий для конкуренции во внешнеэкономической сфере. Отдельное Соглашение о порядке размещения государственных заказов в рамках ВТО распространяет принцип недискриминации и национальный режим на сферу услуг, а также на субфедеральный уровень. В остальном региональное развитие регулируется, прежде всего, через внедрение на региональном уровне универсальных норм ВТО в области конкуренции.
Поэтому, наиболее важной областью, в которой федеральный центр должен многое сделать для приведения в соответствие своей политики требованиям ВТО, является субсидирование экономических субъектов, в том числе регионов. При этом в России наблюдается процесс всевозрастающей' регионализации субсидий, что в свою очередь может потенциально обострить конфликтность сферы субсидирования экономики в отношениях между Российской Федерацией и ВТО.
На Токийском раунде (1973 - 1979 гг.) был принят Кодекс по субсидиям и компенсационным пошлинам, в рамках которого субсидии.подразделялись на
137
экспортные и внутренние, используемые в качестве инструмента внутриэконо-мической политики. В соответствии с Кодексом страны, подписавшие соглашение, берут на себя обязательство не вводить экспортные субсидии, кроме продуктов лесного, сельского хозяйства и рыболовства. При этом в случае доказанного применения страной запрещенных субсидий соглашение санкционирует введение компенсационных пошлин.
Регулирование режима применения субсидий было продолжено в рамках Уругвайского раунда. Прежде всего, было введено согласованное понятие «субсидия». Под субсидией понимается финансовая помощь со стороны правительства, которая имеет специфический характер по отношению к конкретным предприятиям или отраслям. В рамках соглашения субсидии были разделены на запрещенные и правомерные, при этом к числу последних были отнесены субсидии, направленные на региональное развитие, охрану окружающей среды и НИОКР. В то же время запрещаются экспортные субсидии или субсидии, направленные на создание преференциального режима для национальных товаров.
Санкционирование региональных субсидий в рамках ВТО является шагом навстречу крупным странам, где фактор регионализма играет важную роль. В этой связи Россия обязательно должна в полной мере воспользоваться теми возможностями, которые предоставляет режим ВТО. В то же время нормы ВТО в области субсидирования требуют отлаженной финансовой системы взаимодействия центра и регионов, что предъявляет высокие требования по отношению к относительно молодой системе российского бюджетного федерализма.
Анализируя соответствие режима субсидирования в России нормам ВТО, региональные субсидии следует подразделить на субсидии, которые передаются из центра в регионы, и субсидии, которые направляются национальным производителям непосредственно из регионов. Основной тенденцией развития в этой области в течение последних нескольких лет стал рост доли субсидий, направляемых регионами, при этом во второй половине 90-х годов доля косвенных субсидий существенно возросла.
138
Рост доли субсидий регионов является скорее негативным фактором с точки зрения перспектив выполнения Россией требований ВТО, так как у российской стороны фактически снижается возможность обоснования субсидий необходимостью обеспечения равномерного регионального развития из центра. Распространение косвенных субсидий на местном уровне также входит в конфликт с нормами ВТО, причем не только с точки зрения низкой прозрачности данной категории субсидий, но и в связи с нарушением принципа национального режима. Таким образом, с точки зрения правового режима ВТО относительно высокая доля федерального центра в субсидировании национальной экономики, а также ужесточение контроля за предоставлением региональных субсидий (в том числе за счет обусловленности федеральной помощи регионам) является правомерным. В более общем плане для соответствия нормам ВТО отраслевые субсидии федерального центра должны со временем уступить место региональным субсидиям, а также (в развитых регионах) субсидиям, направляемым на финансирование НИОКР.
В этом отношении важно отметить, что переориентация режима субсидирования в сторону регионов и финансирования НИОКР находится в русле мер, принимаемых в развитых странах, которые в свою очередь во многом определяют соответствующий режим регулирования субсидий в рамках ВТО. Как известно, в начале 90-х годов отличительной чертой западноевропейского режима внешней торговли была система экспортных субсидий, выделяемых прежде всего для развития сельского хозяйства. В 1990 г. размер сельскохозяйственных субсидий для 12 стран ЕС составлял 2,2 % ВВП, что почти в 2 раза превышает аналогичный показатель по России в середине 90-х годов.
Однако в связи с либерализацией торговли сельскохозяйственными товарами в рамках ВТО, а также внутренней европейской реформой системы экспортных субсидий сельскохозяйственному сектору размер последних стал в последние годы сокращаться. При этом на первый план выходят расходы на региональное развитие. Общая тенденция в ЕС такова, что региональные субсидии замещают сельскохозяйственные (в перспективе прогнозируется выход ре-
139
гиональных субсидий на первое место в структуре субсидий ЕС), хотя часть региональных субсидий имеет свою отраслевую сельскохозяйственную составляющую.
В целом в западных странах проблемы субсидирования ряда отраслей, прежде всего сельского хозяйства, в основном решаются на федеральном уровне. В США полномочия штатов в данной области достаточно ограничены (консультационные услуги, организация ярмарок, лицензирование сельскохозяйственной продукции), при этом на долю штатов приходится лишь около 9 % общей поддержки сельскому хозяйству США. В Канаде соответствующий показатель для провинций составил 27 %, в то время как в Германии в 1997 г. около 12 % объема поддержки сельскохозяйственному сектору осуществлялось федеральным правительством и правительствами земель, а 88 % ассигнований поступало от ЕС.
Для сравнения: в Ростовской области с 1992 по 1995 гг. доля региональной бюджетной поддержки сельскому хозяйству увеличилась с 30 % до почти 60 %. Соответствующие показатели для Орловской области составили менее 3 % и почти 40 %. С точки зрения экспертов ОЭСР, «региональная дифференциация аграрной политики... может представлять серьезную угрозу для единства агропродовольственного рынка и способна стать препятствием для специализации сельского хозяйства в масштабах всей страны в соответствии с принципом сравнительных преимуществ»110.
Подводя итоги данного раздела, следует отметить, что совершенствование механизма субсидирования национальных производителей является насущной потребностью развития внешнеторгового режима России. Связано это прежде всего с тем, что общемировой тенденцией является именно совершенствование наступательных средств внешнеторгового регулирования нетарифного характера, которые включают субсидирование экспортного производства, НИОКР, косвенные субсидии. «Содействие правительственных организаций