Понятно, что при таких условиях jus intercessionis явилось могущественным средством взаимного контроля магистратов и служило действительным противовесом против абсолютистических поползновений отдельных лиц.
В особенно тревожные моменты римская республика прибегает к диктатуре; тогда все обычные магистратуры замирают, и в лице диктатора государственная власть, при нормальных условиях раздробленная между многими магистратурами и ослабленная возможностью intercessio, восстановляется вновь во всей своей абсолютности; диктатор отличается от царя только коротким сроком своих полномочий166.
3) Ответственность перед народом. Наконец, последним условием, фактически ограничивающим возможность произвола со стороны магистрата, служило то обстоятельство, что все они за свои должностные действия могли быть привлечены к суду народного собрания – высшие магистраты по истечении должностного срока, низшие даже и раньше. Суду и ответственности подвергались они при этом не за нарушение тех или иных пределов своей власти (ибо таковых, как сказано, почти не существовало), а за дурное или своекорыстное пользование законной властью. Понятно, что при известных условиях такой суд мог превращаться в расправу одной партии над другой, – но самая возможность суда должна была принуждать магистрата всякий раз чутко прислушиваться к голосу народного мнения.
Власть римских магистратов носит общее название imperium и potestas. Первоначально, несомненно, оба эти термина употреблялись безразлично, но впоследствии стали различать magistratus cum imperio и sine imperio167, причем последним (например, цензор, трибун) стали приписывать potestas (censoria, tribunicia), и таким образом стали как бы вкладывать особое содержание в понятие imperium и в понятие potestas. Только та власть обыкновенно называется imperium, которая заключает в себе функции военную, общеадминистративную и уголовную (следовательно, вполне – власть консула и претора), хотя вообще нужно сказать, что терминология эта не отличается строгою выдержанностью.
Существеннейшие права римского магистрата (не каждому магистрату, однако, в полной мере принадлежащие) сводятся к следующим: а) право сношений с богами от имени римского народа (jus auspiciorum); b) право сношений с сенатом и народом (jus agendi cum patribus et cum populo), то есть право вносить в сенат relationes, а в народные собрания rogationes; с) право издания общеобязательных распоряжений (jus edicendi; первоначально такие распоряжения объявлялись народу устно in contione168, отсюда слово "edictum", а впоследствии они выставлялись в письменной форме на форуме); d) высшее военное командование со всеми относящимися сюда функциями; e) высшая административная и полицейская власть, то есть общая охрана внутреннего общественного порядка, откуда проистекает также, по римским представлениям, уголовная юрисдикция магистратов, их участие в гражданском суде и их полицейская власть в собственном смысле слова.
Средствами для осуществления распоряжений во всех этих областях в руках магистратов являлись: 1) право личного задержания непослушного (jus prendendi), 2) предание суду (in jus vocatio), 3) наложение штрафа (multae dictio), 4) арест какой-либо вещи, принадлежащей ослушнику, для обеспечения его повиновения (pignoris capio). К этим средствам могли прибегать не только высшие магистраты cum imperio, но в пределах их специальной компетенции и все другие (эдил, квестор и т. д.).
Imperium, однако, имеет не одинаковую юридическую интенсивность, смотря по тому, где она проявляется, и в этом отношении различается imperium domi и imperium militiae.
По древнейшему римскому воззрению, обычный гражданский порядок возможен только "дома" (domi), то есть на территории собственно Рима, в городе, и intra pomerium, то есть в области, лежащей не далее одной мили вокруг его стен. За этими пределами (extra pomerium) всегда возможно вражеское нападение, и потому там римлянин находился всегда "на военном положении" (militiae). Отсюда и указанное различие в содержании imperium. Imperium militiae должно обладать большей интенсивностью и непререкаемостью, и те ограничения власти, которые могут быть терпимы дома, не могут быть терпимы вне его. Вследствие этого: а) Внутри городской черты на решения магистрата возможна provocatio; вне ее она не допускается; там власть магистрата абсолютна. b) Внутри Рима власть магистрата длится только до истечения срока, вследствие чего до избрания нового возможен пустой промежуток (interregnum); militiae это невозможно: до приезда преемника старый магистрат остается у власти pro magistratu169. c) Дома все магистраты правят совместно с указанной выше возможностью intercessio; militiae подобное ослабление власти недопустимо, вследствие чего магистраты или рассылаются сенатом по разным местам (один консул со своими легионами на один театр военных действий, другой на другой; такая указанная сенатом сфера действий каждого и называлась в древнейшее время provincia), или же, если оказываются вместе, чередуются во власти (каждый через день и т. п.).
Кроме упомянутых magistratus cum imperio и sine imperio, в системе римских магистратур различаются еще: 1) magistratus majores и minores, причем основанием различия служит право на auspicia majora или minora; к magistratus majores относились консулы, преторы и цензоры; все остальные – minores. 2) Магистраты курульные и некурульные, смотря по тому, имели ли магистраты право отправлять свою должность, сидя в курульном кресле (sella curulis), или же нет. К курульным принадлежат консул, претор, цензор и курульный эдил.
Нередко встречаются случаи, когда властью магистрата обладают лица, не избранные в эту должность. Такие лица действуют pro consule, pro praetore и т. д., вообще pro magistratu, отчего в этих случаях говорят о промагистратурах. При этом иногда низший магистрат действует за высшего, например, претор за консула; иногда же совершенно частное лицо облекается известными официальными полномочиями. Так, например, правители провинций часто посылают вместо себя в те или другие части провинции своих уполномоченных, которые действуют их именем (legati pro praetore).
Вокруг каждого магистрата группируется его личный совет – consilium, не имеющий, впрочем, никакого официального значения, и целая масса низших служащих, носящих общее название apparitores. Таковы секретари и письмоводители (scribae), ликторы (lictores170), глашатаи (precones) и посыльные (viatores). Все они состоят на жалованьи, не считаются магистратами и составляют при каждой магистратуре некоторый постоянный штат, переходящий от одного представителя ее к другому. Обыкновенно apparitores при данной должности образуют из себя некоторую частную корпорацию, для вступления в которую необходима покупка места.
Выборы магистратов принадлежат народному собранию, и притом различным видам его; об этом было сказано выше (§ 12). Первоначально в любую магистратуру мог быть избран каждый римский гражданин, имеющий право участия в народном собрании; каких-либо особых условий пассивного избирательного права не существовало. Но во второй половине республики появляются уже некоторые ограничения.
Закон 180 г., так называемый lex Villia annalis, установил, во-первых, известный иерархический порядок должностей ("certus ordo magistratuum"): квестор, курульный эдил, претор и консул; попасть на должность консула можно было только пройдя через эти предварительные ступени. Во-вторых, он установил минимальный возраст для занятия низшей ступени этой лестницы – квестуры, но установил косвенно: кандидат должен предварительно отбыть в течение 10 лет воинскую повинность (или, по крайней мере, в течение 10 лет предъявлять себя к набору); а так как отбывание воинской повинности начинается с 17 лет, то квестором можно сделаться не ранее 27 лет. Наконец, lex Villia предписала еще обязательный двухлетний промежуток между сложением с себя одной должности и избранием в другую. Все эти три пункта преследуют одну цель: не допустить слишком молодых и неопытных людей на пост высших магистратов.
Изложенный закон к концу республики потерял свое значение, благодаря совершившимся изменениям в воинской повинности: фактически граждане перестали привлекаться к отбыванию обязательной воинской повинности, войско же комплектуется теперь из волонтеров-пролетариев. Вследствие этого закон Виллия был исправлен сообразно новым условиям законом Суллы – lex Cornelia de magistratibus (81 г. до Р. Х.). Этот последний закон уже прямо определяет минимальный возраст для занятия каждой должности: для квестуры – 30 лет, для претуры – 40 и для консулата – 42 года.
Лицо, желавшее выставить свою кандидатуру на ту или другую должность, должно было заранее заявить о себе магистрату, созывавшему то народное собрание, в котором должны были происходить выборы; это называется professio nominis. Имя кандидата выставлялось затем на форум. Промежуток до выборов употреблялся на выборную агитацию (ambitus); кандидат, одетый в белую тогу, показывается в общественных местах, стараясь привлечь народную симпатию. В выборе агитационных средств встречались и злоупотребления, подкупы; по крайней мере, среди республиканского законодательства мы находим немало законов, старавшихся бороться с подобной недобросовестной агитацией – так называемые leges de ambitu.
Избранный кандидат, если он принадлежит к числу magistratus cum imperio, должен получить еще lex curiata de imperio (см. выше), а затем всякий – принести присягу на верность законам (jurare in leges), что совершалось в общем хранилище законов, в храме Сатурна, в присутствии квестора.
ОТДЕЛЬНЫЕ МАГИСТРАТЫ И ОТДЕЛЬНЫЕ ВЕТВИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Во главе всех ординарных магистратур стоят два консула, в древнейшее время называвшиеся praetores (чем оттенялась их военная функция: praetor = prae-itor171) и judices (чем оттенялась их общегражданская власть: jus dicere172). Как было указано выше, они избирались сначала только из патрициев, но со времени lex Licinia и из плебеев, причем один из консулов должен быть непременно плебей. Консулам принадлежит suprema potestas и majus imperium173 (внешним знаком чего являются 12 ликторов); к ним одним сначала перешла вся полнота царской власти, ограниченная только провокацией. Постепенно, однако, значение консульской власти ослаблялось: усиление народных собраний и сената, создание новых магистратур для тех или других специальных компетенций фактически умаляло роль консулов и суживало область их деятельности. Сохраняя в принципе характер высшего государственного органа, в руках которого в потенциальном состоянии покоятся все государственные функции, консулат фактически во второй половине республики почти исчерпывается высшим военным командованием: по общему правилу, консулы со своими легионами находятся вне Рима на том или ином театре военных действий.