2. Система государственного управления в Российской империи (XVIII – нач. XX вв.)
2.1 Реформы: от Петра I до Екатерины II
С середины XVII века сословно-представительная монархия в Русском государстве начинает постепенно трансформироваться в абсолютную монархию. Абсолютизм не был специфичен только для России — в разное время этот период прошли и страны Западной Европы. Главной особенностью формирования абсолютизма в России было то, что оно проходило на основе усиления феодальной системы
Правление Петра I (1682-1725), который первоначально царствовал вместе с братом Иваном V (1682-1696), ознаменовало собой коренную ломку старой системы государственного управления на Руси.
Завершение процесса оформления абсолютизма в России изменило статус монарха. В октябре 1721 г. после успешного окончания Северной войны (1700-1721) Сенат и Святейший Синод присваивают Петру I титул «Император, Великий и Отец Отечества».[23,с.157]
Правовой статус абсолютного монарха-самодержца был определен еще до провозглашения империи, в Артикуле воинском (1715 г.) В толковании к ст. 20 артикула отмечалось следующее: «Его Величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет, свои государства и земли, яко христианский государь по своей воле и благомнению управлять».[24]
Появление новых правовых норм самодержавия способствовало изменению порядка престолонаследия. До Петра I трон передавался по закону — от отца к старшему сыну. 5 февраля 1722 г. император утвердил право назначать себе преемника, тем самым воля монарха во всех сферах государственной и общественной жизни стала единственным источником закона — все указы издавались либо самим самодержцем, либо от его имени. Все государственные учреждения были обязаны исполнять решения монарха, его присутствие в любом месте и в любое время прекращало действия и изменяло субординацию любой властной структуры — высшие полномочия переходили к нему. Монарху подчинялась вся система судебной власти — его решения отменяли любые другие, он утверждал приговоры и имел право помилования, его воля была главным источником судопроизводства. Царь был верховным главнокомандующим вооруженными силами России, с 1721 г. стал юридическим главой Русской православной церкви.
Защита интересов монарха получила развитие в Артикуле воинском, где политические преступления составляли содержание ст. 3, 16, 17. На первое место среди них было поставлено любое выступление против жизни, здоровья, чести государя. Подробно говорилось об измене. Специальная ст. 17 была посвящена такому преступлению, как возмущение и бунт против царя. За нее политические преступления была установлена смертная казнь.[24]
Центральные органы управления, такие как Боярская дума и приказы, прежде чем трансформироваться в новые структуры, проделали значительную эволюцию. Боярская дума из органа, вершившего вместе с царем все важнейшие дела в государстве, к концу XVII в. превратилась в периодически созываемое совещание приказных судей. Она стала контрольным органом, наблюдавшим за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления.[8, c.38]
В 1711 г. с образованием Сената прекратились дальнейшие трансформации Боярской думы. Аристократический орган, основанный на принципе местничества, окончательно исчез.
Усиление абсолютизма выразилось в создании в 1697 г. Преображенского приказа, который первоначально являлся личной канцелярией царя. С 1702 г. основной функцией приказа стало расследование государственных преступлений, по терминологии того времени — дела по первым двум пунктам: измена и преступления против здоровья царя. В 1718 г. в Петербурге была создана Тайная канцелярия, имеющая функции, аналогичные функциям Преображенского приказа, и подчиняющаяся Ф. Ю. Ромодановскому. С 1725 г. приказ был переименован в Преображенскую канцелярию, в 1729 г. упразднен.
Частые и длительные отлучки царя вызывали необходимость создания органа для оперативного решения самых разнообразных текущих проблем. 22 февраля 1711 г. был образован Правительствующий Сенат[12, с.85] — вначале временный орган, замещающий царя во время отъездов. Указами от 2 и 5 марта 1711 г.[25] Сенат был преобразован в постоянно действующий высший государственный орган управления.
По указу 1722 г. «О должности Сената» в его состав вошли все президенты коллегий, однако скоро стала ясна ошибочность подобного решения. С 1722 г. в состав Сената могли входить только высшие сановники. Организационно структура Сената состояла из присутствия — общего собрания всех членов и канцелярии, осуществляющей делопроизводство, во главе с обер-секретарем. Все решения выносились присутствием только единогласно, в случае несогласия с решением любого сенатора оно было недействительным. В таком варианте сенатор был обязан письменно объяснить причину своего отказа поддержать проект. Компетенция Сената была фактически неограниченна: судебные, финансовые, военные, административные, внешнеполитические и иные функции, включая чрезвычайные события (бунты, эпидемии и т. д.).[26]
В январе 1722 г. учреждается должность генерал-прокурора. В его функции входили общий контроль за деятельностью Сената, включая законодательную сферу, руководство канцелярией, доведение до сената воли императора. Анализируя права генерал-прокурора, закрепленные «Должностью» от 27 апреля 1722 г., приходится отметить, что они не столько контролировал Сенат, сколько руководил им. Его ближайшим помощником был обер-прокурор[27]
В феврале 1722 г. при Сенате назначается герольдмейстер. Еще при создании Сената был ликвидирован Разрядный приказ, а его функции перешли к разрядному столу, который вел списки служилого сословия, проводил смотры, учитывал уклоняющихся от службы и т. п. Теперь все это находилось в ведении герольдмейстерской конторы. В 1722 г. была учреждена должность генерал-рекетмейстера. месте со штатом чиновников, подчиненных ему (рекетмейстерская контора), он курировал прохождение делопроизводства в коллегиях и правильность судопроизводства. Рекетмейстер принимал жалобы на решения коллегий, в случае нарушения законности дело доказывалось императору, после его визы — Сенату для окончательного приговора. В отдельных случаях рекетмейстер имел право обращаться к императору, а при затягивании решения важных дел — непосредственно в Сенат.
С 1722 г. с упразднением Ревизион-коллегии Сенат начал осуществлять и финансовый контроль посредством созданной при нем ревизион-конторы.[8, с.42]
В итоге Сенат стал не только и не столько органом управления, сколько высшим контрольным органом системы управления России.
Связь между губерниями и Сенатом осуществляли специальные комиссары, по два от каждой губернии, назначавшиеся губернаторами. Комиссары следили за реализацией указов Сената, собирали необходимые сведения и т. п. С созданием коллегий именно они стали связующим звеном между Сенатом и губерниями.
При Петре I завершилось многовековое противостояние церковной и государственной власти. В январе 1721 г. утвердил Духовный регламент[28], который провозглашал необходимость коллегиального, вместо единоличного, управления церковью. В феврале 1721 г. был торжественно открыт Святейший Всероссийский Правительствующий Синод — орган управления церковью, высшей властью над которым обладал монарх. Для постоянного государственного контроля в 1722 г. была учреждена должность обер-прокурора Синода, который согласно инструкции должен присутствовать на заседаниях Синода. В ведении Синода находились вопросы веры, богослужения, религиозной нравственности, толкования церковных канонов, борьбы с ересями, управление епархиями, открытие новых приходов, избрание и представление монарху кандидатов в архиереи, духовное судопроизводство и т. п.[1, с.119]
После всех реорганизаций начала XVIII в. приказная система с отсутствием четкой регламентации деятельности, параллелизмом в работе, запущенным делопроизводством, взяточничеством и казнокрадством находилась в кризисном состоянии.
Многолетняя подготовительная работа привела к реформе 1717-1720 гг., в ходе которой было упразднено большинство приказов и создана система коллегий. Указ 12 декабря 1718 г. перечисляет их в следующем порядке: 1) Чужестранных дел, 2) Камер-, 3) Юстиции, 4) Ревизион-, 5) Воинская, 6) Адмиралтейская, 7) Коммерц-, 8) Берг- и Мануфактур-, 9) Штатс-контор-коллегия. В 1721 г. была ( издана Вотчинная коллегия, в 1722 г. — Малороссийская, в 1721 г. — Духовная коллегия — Синод. По статусу Иностранная, Военная и Адмиралтейская коллегии были равны Сенату, все остальные подчинялись ему.[29, с.136]
Организационное устройство, регламентация деятельности и делопроизводство в коллегиях определялись изданным 28 февраля 1720 г. Генеральным регламентом. На основе Генерального регламента были изданы специальные для разных коллегий регламенты; не было создано регламентов Юстиц- и Вотчинной коллегий.[30]
Коллегия состояла из присутствия и канцелярии. Обычно присутствие насчитывало 11 членов: президент, вице-президент, 4 советника, 4 асессора плюс советник или ассесор-иностранец; в главнейших коллегиях иностранец назначался вице-президентом. Президент назначался императором, вице-президент и члены — Сенатом с последующим утверждением императором. Контроль за деятельностью коллегии осуществляли прокурор и фискалы. Во главе канцелярии был секретарь. Штат канцелярии состоял из актуариуса, регистрировавшего всю поступавшую документацию, регистратора, записывавшего краткое содержание поступивших документов в особые журналы, нотариуса, составлявшего протоколы заседаний присутствия. Решения принимались большинством голосов, если голоса делились поровну, то силу получала та часть, которую поддержал президент. Дела, которые коллегия не могла решить, передавались в Сенат. Коллегия могла опротестовать решение Сената, при повторном указе Сената обязана была его.[29, с.140]