ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«ЧИТИНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
(ЧитГУ)
Институт переподготовки и повышения квалификации
Кафедра государственного и муниципального управления и политики
Реферат
Тема:Исторический опыт государственной
службы во Франции
по дисциплине: Основы организации государственной службы в России
Выполнил ст. гр. ГУП-06:
Нижегородцев А.Г.
Проверила: Бутитова Д.Ц.
Чита 2007
Содержание
Введение
Исторический опыт государственной службы во Франции
Заключение
Список использованных источников
Введение
Унитарные правительства и их центральная администрация значительно больше влияют на повседневную жизнь граждан, чем федеративные. Многие унитарные государства имеют национальные полицейские силы и строгий контроль над местной полицией. Обычно в этих странах существует единая судебная система, работники которой назначаются центральной администрацией. Большинство унитарных европейских государств имеют сегодня бюрократию, структурированную по французскому образцу.
Исторический опыт государственной службы во Франции
Во Франции раньше, чем в других западноевропейских странах, завершился процесс централизации, произошло обособление госаппарата от гражданского общества, возникла профессиональная бюрократия, основанная на спецификации функций, разделении труда и дифференциации ролей. В середине XVIII века, с окончанием объединения страны и консолидацией абсолютизма, происходит постепенная централизация административно-государственного управления. С помощью профессиональной бюрократии королевская власть все более обособляется от общества. Муниципальные вольности уничтожаются, на место старой администрации приходят новые учреждения, подчиняющиеся приказам, идущим из центра 40 .
В период Великой французской революции продолжалось «строительство» государственного аппарата: в 1789 г. были ликвидированы все феодальные привилегии на государственной службе, в 1790 г. провинции были заменены департаментами, в 1791 г. закон Ле Шапелье запретил создание любых добровольных объединений, «промежуточных ассоциаций» между государством и гражданами.
При Наполеоне I централизация государственного аппарата и его институционализация усилились. Он подписал конкордат с Ватиканом, давший государству эффективный контроль над церковью, выработал гражданский кодекс, создал институт префектов и супрефектов, назначил комиссаров полиции во все города, организовал жандармерию. Наполеон заимствовал основные элементы французской бюрократической системы из двух институтов французского общества — армии и церкви, которыми он искренне восхищался. В представлении Наполеона идеальный имперский чиновник должен был быть «наполовину военным, наполовину священником». Поэтому наполеоновская бюрократия «полувоенного типа» была основана на трех принципах: иерархии, дисциплине и унификации. Мечтой императора было создание корпуса чиновников, служивших только общественному интересу. Он подчеркивал, что чиновники должны иметь привилегии, но не должны чересчур зависеть ни от министров, ни от императора. При этом Наполеон призывал открыть государственную службу для самых одаренных людей. Именно в период Империи были созданы основные институты французского государства и сформировались традиции французской бюрократии. По приказу императора была основана высшая элитарная школа — Эколь Политекник, ставшая на долгие годы основным центром подготовки профессиональных государственных служащих.
В начале XIX века на государственной службе была внедрена конкурсная система найма чиновников. В «больших школах» (Политехнической, Горной, Школе дорог и мостов), являвшихся в то время «питомником» административной элиты, исповедовались идеи служения общему благу и государственным интересам. Конкурсная система отбора способствовала росту профессионализма французской бюрократии, внедрению в ее среду новых норм, ценностей и представлений. Французские политологи считают, что в результате всего этого произошел определенный отрыв профессиональных чиновников от породившей их социальной среды. Высшие чиновники проповедовали идею служения государству, рассматривали себя в качестве хранителей общественных интересов. Отсюда их неприязнь к частнопредпринимательской деятельности как «второсортной», ограниченность перехода в частный сектор. Например, с 1860 по 1880 гг. лишь один финансовый инспектор покинул государственную службу и ушел в бизнес.
Высшие чиновники были верными слугами государства, и режим черпал из государственного аппарата политический персонал, подбирая из них депутатов и министров. Политическая лояльность высшей бюрократии была необычайно высокой. Так, выпускники Политехнической школы участвовали в подавлении восстания парижских рабочих в июле 1848 г . и в разгроме Коммуны.
Несмотря на внедрение конкурсной системы, высшая администрация формировалась практически полностью из привилегированных слоев общества. С 1830 по 1848 гг. только 1% студентов Политехнического института был представлен выходцами из семей рабочих и крестьян. Доля представителей крупной буржуазии среди ее выпускников постоянно росла: с 56% в 1848 г . до 61% в 1880 г . В годы Второй империи (1851—1876) 95% директоров отделов министерств, 82% префектов, 87% государственных советников вышли из буржуазии или аристократии. Даже в годы Третьей республики (1871—1940) демократизация не затронула высшую бюрократию: из 546 членов «больших корпусов» лишь 10% вышли из «народных классов» и мелкой буржуазии 43 .
С помощью целенаправленной социальной селекции и политического контроля правящий класс Франции не допускал в бюрократическую элиту выходцев из народа. В XIX веке на вступительном конкурсном экзамене приемная комиссия обращала особое внимание на общую культуру кандидата, его знание классических предметов (и в первую очередь, латыни). Профессия чиновников стала наследственной: сыновья приходили на смену отцам. Например, в 1840 г . 68% членов Государственного совета были сыновьями крупных чиновников; в 1852 г. приблизительно 16% префектов были сыновьями префектов и супрефектов 44 .
Во время вступительного конкурса кандидат должен был представить соответствующие рекомендации, а при назначении на должность широко использовались родственные связи, обмен услугами, взятками. В личном деле чиновников не только значились их профессия, профессиональные заслуги, но и давалась характеристика их социального поведения. Все это закономерно привело к первому кризису французской бюрократии в период июльской Монархии (1830—1848). Французские политологи считают, что кризис был вызван произволом администрации при наборе чиновников на государственную службу, непотизмом, политическим фаворитизмом, отсутствием правовых гарантий чиновников, низкими окладами рядовых служащих, резкой диспропорцией между жалованьем высших и низших чиновников, доходящей до соотношения 20:1.
Даже среди высших французских чиновников во времена правления Луи Филиппа появились требования внести в госаппарат принципы «меритократической системы». Речь шла о создании политически нейтральной бюрократии, о повсеместном введении системы конкурсов, чтобы назначать на государственные посты наиболее способных чиновников. Государственным служащим вменялось в обязанность проявлять сдержанность в частной жизни и хранить административные тайны. Считалось, что не нужно лишать чиновников права выражать свои взгляды, но им не стоит вступать в полемику по вопросам, затрагивающим работу. В некоторых учреждениях того времени чиновникам запрещалось покидать свое рабочее место, читать газеты или иностранные книги на работе.
Во второй половине XIX века занятие должности в госаппарате стало мощным фактором социального продвижения. Государственная служба предполагала минимальный уровень образования, чиновники должны были носить мундир или приличный костюм, они не занимались грязной работой. Помимо этого государственная служба давала достаточно большие гарантии занятости. По мере роста численности чиновников (в конце XIX века их насчитывалось уже около 500 тыс.) их положение становилось более стабильным; лишь положение высших должностных лиц госаппарата зависело от политической конъюнктуры. В 1853 г. был создан общий режим пенсионного обеспечения государственных служащих.
Американский политолог В. Шан, анализируя систему административно-государственного управления во Франции конца XIX века, писал: « Традиционное желание стабильной занятости и надежды на пенсию в старости были достаточно сильным стимулом для тех, кто не обладал амбициями и не чувствовал призвания к какой-либо определенной профессии».
В этот период в госаппарате широко обсуждалась проблема унификации найма на государственную службу с помощью экзаменов или конкурсов и введения испытательного срока до включения стажера в штат. Однако в 1874 г. Государственный совет отверг идею единого статуса чиновников и подтвердил право административных учреждений создавать собственные регламенты, вводить свои правила рекрутирования. Высшая администрация не могла изменить принципу иерархической и неограниченной власти.
Понижение уровня подготовки чиновников, увеличение численности госаппарата, феминизация некоторых видов деятельности административно-государственного управления привели к падению престижа государственной службы. В. Шап справедливо отмечает: «До первой мировой войны отец мог сказать своему сыну: если ты не будешь хорошо учиться, то тебе останется только бизнес. После первой мировой войны он уже предостерегал: если не будешь учиться, то тебе придется стать чиновником». Действительно, начиная с 20-х годов нашего века жалованье рядовых чиновников стало значительно отставать от зарплаты квалифицированных рабочих частного сектора (и тем более от доходов служащих в частном секторе). Эта тенденция продолжала усиливаться и существует по сегодняшний день.