Роль Конституции состоит в основном в перечислении полномочий, которые изначально находятся в исключительной деятельности государства (ст. 149 КИ), а также полномочий, которые могут относиться к ведению автономного сообщества (ст. 148 КИ).
Стоит заметить, что для некоторых автономий, полномочия, не отнесенные к их ведению изначально, могут быть приняты сообществами через пять лет после принятия его статута (автономии «медленного пути»). Полномочия, не принятые автономными сообществами в их статутах, остаются в ведении государства.
Конституцией закреплено, что автономии могут участвовать в процессе нормотворчество, так как за Сенатом[20] закреплено право законодательной инициативы. Собрания автономных сообществ могут обращаться к Правительству с просьбой о выдвижении законопроектов, а также представлять в Президиум Конгресса законодательные предложения. Сенат имеет право накладывать вето на принятый Конгрессом законопроект.
Согласно Конституции Испании региональные сообщества обладают финансовой автономией в целях развития и для ведения дел своей компетенции, в соответствии с принципами координации финансовой деятельности с государственным казначейством и принципом солидарности всех испанцев. Автономные сообщества могут действовать в качестве представителей или советников государства в сборах, расходовании и упразднении государственных налогов в соответствии с законами и статутами. Некоторые сборы с 2002 года, например, за потребление электроэнергии или регистрации транспортных средств, полностью переданы регионам.
Отношения между автономными сообществами строятся на основе кооперации и солидарности. Статуты автономных областей могут устанавливать условия, принципы и порядок заключения соглашений между автономными сообществами для осуществления ими совместной деятельности и оказания друг другу услуг, так же как и порядок уведомления об этом Генеральных кортесов. Во всех остальных случаях соглашения о сотрудничестве между автономиями разрешается Генеральными кортесами. С 1996 года по 2002 год было подписано 12 соглашений, причем большинство из них касаются сооружений инфраструктуры.
Также существуют такие схемы сотрудничества, которые выходят за рамки Конституции. Например, Риохе было предложено принять участие в неком еврорегионе, в состав которого вошли бы исключительно испанские регионы.[21]
Характерной особенностью Испанской Конституции является то, что в ней не упоминается о принципе сотрудничества между центром и автономными сообществами. Это объясняется тем, что Конституция создавалась в «атмосфере поиска консенсуса всех демократических сил».[22]
Существует некоторая ассиметрия в предоставлении полномочий автономиям, так как в начале процесса децентрализации каждое автономное сообщество получило свой определенный набор полномочий, вследствие этого государство стало обладать разными полномочиями на территориях автономных сообществ. Например, в ведение государства входит регулирование брачных отношений в тех автономных сообществах, которые не обладают полномочиями в этой области. Но что делать, когда тяжело разграничить предмет ведения? В этом случае государство и автономное сообщество обращаются в Конституционный суд, который может определить, в чей компетенции находится то или иное полномочие (ст. 60 – 72 ВЗКС).
Эластичность системы распределения полномочий позволило удовлетворить различные требования территорий в отношении самоуправления. Так возникли два основных типа автономных сообществ, отличающиеся уровнем полномочий.
Система распределения полномочий, на мой взгляд, динамична, так как посредством реформы статута автономии возможно изменение полномочий различных автономных сообществ, но процесс расширения полномочий ограничивается содержанием статьи 149 КИ.
Кроме того, в силу динамичности существует возможность расширить круг полномочий одного автономного округа или нескольких, не изменяя статут. Например, статья 150 КИ пункты 1 и 2: «Государство, посредством принятия конституционного закона, может передавать или делегировать автономным сообществам осуществления полномочий, относящиеся к предметам государственного ведения». Таким образом, расширение полномочий автономий происходит также путем принятия соответствующих законов государством. Исходя из этого каждое сообщество имеет возможность выходить за рамки полномочий, указанных в статье 148 КИ.
Согласно статье 149 КИ, за государством закрепляется исключительные полномочия в сфере международных отношений. «Но из этого не надо делать вывод о том, что всякая деятельность, имеющая международную проекцию, должна относиться к компетенции центральных властей».[23]
С момента вступления Испании в Евросоюз, все более актуальной становилась тема расширения автономных сообществ в коммунитарной политике страны. В Брюсселе стали открываться офисы автономных сообществ на постоянной основе, а также в составе постоянного представительства Испании при ЕС действует Совет по вопросам автономий.
Конституционный суд Испании в 1998 году поддержал решение баскского правительства о создании департамента по делам правительства, юстиции и автономного развития, предусматривавший открытие банковского офиса интересов при ЕС, указав, что «для надлежащего исполнения своих полномочий автономное сообщество вправе осуществлять определенные виды деятельности не только на своей территории, но и за пределами национальных границ Испании».[24] С тех пор все 17 испанских автономий имеют право на открытие своих «посольств» в бельгийской столице, 11 из которых воспользовались таким правом.
Целью представительства автономных сообществ в Брюсселе заключается в налаживании отношении с иными региональными представительствами и другими странами ЕС, а также ведение дел связанные с ЕС: согласование общих проектов, поиск партнеров в осуществлении проектов, поиск институциональной поддержки. Исполнение уложений Европейского союза вменяются в компетенцию автономных сообществ в областях, которые приняты каждым из них.
Стоит сказать, что международная деятельность автономных сообществ не ограничивается рамками ЕС: многие автономные сообщества самостоятельно, без участия центра развивают внешнеэкономические связи. В частности, с начала 90-х годов Галисия ведет успешное экономическое и культурное сотрудничество с Кубой, несмотря на то, что межгосударственные отношении Испании и Кубы в этот период переживали значительные трудности. Андалусия неизменно проявляет большой интерес к развитию экономических связей с арабскими странами.
В последнее время наблюдается заметный рост российско - испанских межрегиональных связей. Каталония, Валенсия, Андалусия и Мурсия открыли в Москве свои торговые представительства, и именно эти испанские регионы лидируют в экспорте в России.[25]
В связи с международной деятельностью автономий жесткость конституционного принципа пришлось модулировать посредством использование самой Конституции и применения, например, статьи 150 пункт 2 КИ как средство для осуществления передачи или делегирования полномочий. Необходимость толкования статьи 149 пункты 1 и 3 КИ была принята даже Конституционным судом, в связи с этим можно сказать, что международная деятельность автономных сообществ реальна в той мере, в какой центральные власти ее не охватывают. Также стоит заметить, что во многих статутах Автономных сообществ содержатся положения, которые касаются деятельности, имеющих международную проекцию.
Следует добавить, что в последнее время появилась тенденция расширения полномочий автономий с целью дальнейшего децентрализации страны. В пример можно привести то, что парламент Испании поддержал тенденцию к разумному расширению полномочий применительно к Каталонии. Теперь 50% собираемых в Каталонии налогов остается в регионе. Каталонское правительство получило также больше полномочий в вопросах юстиции и иммиграционного законодательства.
Испания пришла к «государству автономий» далеко непростым путем. Стремление регионов страны к автономизации берет свое начало еще со времен, когда осуществление централизации государства носило насильственный характер. Именно это стало причиной формирования сильных националистических движений в регионах Испании, которые и повлияли на ее современную территориальную организацию.
Конституция 1978 года исходит из неизбежности децентрализации власти в стране, так как было необходимо сохранение единства Испании. Развитие модели децентрализации и государства автономий, сочетающие в себе принципы единства нации и автономии сообществ, позволило осуществить территориальное распределение политической власти и заложило основы для достижения стабильности социальной обстановки в стране. Однако в последнее время все большее беспокойство центральным властям доставляют требования Валенсии, Балеарских и Канарских островов о повышении статуса их автономии, но наиболее упорную позицию занимает Страна Басков, власти которой не удовлетворены предоставленной ей автономией. Это является сигналом того, что пришло время пересматривать уже сложившуюся модель и искать новые пути разрешения конфликтов между различными политическими течениями. Премьер – министр Сапатеро полагает, что дальнейшая децентрализация «является ключевым шагом на пути модернизации страны и не угрожает территориальной целостности государства».[26]
Процесс реформирования испанского государства пока далек от своего разрешения, поэтому очень трудно определить тип государственного устройства Испании.