В конце 80-х и в начале 90-х годов (в связи с «перестройкой») были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что были при советской организации власти. Однако попытка ввести местное самоуправление путём принятия союзного (1990 г.), а затем российского (1991 г.)[40] законов о местном самоуправлении, не реформируя, по сути, прежнюю систему, не дала ожидаемых результатов. Местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни в должной мере, в правовом отношении.
К достоинствам данного закона можно отнести большую практическую применимость и возможность использования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать систему органов местного самоуправления. Это уже была другая, противоположная союзной, модель организации местного самоуправления, но и она могла быть вполне работоспособной.[41]
В это времягосударственный механизм перестраивался стихийно, без какого-либо продуманного плана, быстро и бессистемно. Так, местным советам был «присвоен» статус местного самоуправления и дана определенная автономия. На практике они продолжали исполнять компетенцию прежней власти плюс решали стихийно возникавшие задачи на злобу дня, по существу, во многом самостоятельно определяя свои полномочия.
Система местного самоуправления стала трактоваться иначе. В соответствии с Законом[42] местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти – местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления – местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения.
В законе получили отражение некоторые положения, закрепленные в Европейской Хартии местного самоуправления.[43] К ним прежде всего относятся: утверждение основных прав местного самоуправления за выборными представительными органами местного самоуправления; наличие муниципальной собственности; отказ от иерархической структуры управления на местах, от соподчиненности органов местного самоуправления разных уровней; построение между ними отношений на договорных основах; удовлетворение финансовых потребностей мест преимущественно за счёт собственных доходных источников; специализация органов местного самоуправления главным образом на удовлетворении коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения без возложения на них ответственности за состояние производственной сферы; широкое сочетание представительных институтов местного самоуправления с формами прямой демократии; использование конкурсной системы замещения должностей в исполнительном аппарате; обеспечение и реализация свободы самих создавать различные ассоциации для организации взаимопомощи в делах самоуправления и защиты профессиональных интересов, активная судебная защита прав самоуправления.
Местное самоуправление, в соответствии с законом, осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населённых пунктов. В советское время, к местным органам власти относился уровень краев, областей. Изменение основ местного самоуправления направлено на большое приближение этого уровня непосредственно к населению.
С принятием закона произошло резкое сужение сферы действия коллегиальных начал. В области исполнительно - распорядительной деятельности вместо исполкомов их функции стали выполнять главы местных администраций, принявшие на себя руководство последними исходя из принципа единоначалия. В этом случае руководитель администрации несёт персональную ответственность за всё, что происходит в администрации. Однако в системе местного самоуправления сохранялась соподчиненность (по вертикали) как представительных органов, так и местной администрации.
Компетенция представительных и исполнительных органов все более разделялась; пополняя набор мер, игравших роль «сдержек и противовесов» между Советами и администрациями. Советы утверждали структуры местных администраций и отменяли акты администраций в случае противоречия данных актов закону и решениям самих местных Советов. Глава администрации мог обжаловать решения Совета в судебном порядке.[44]
Закон закрепил возможность особенностей функционирования органов местного самоуправления в разных регионах.
Органами местного самоуправления являются представительные и исполнительные органы, создаваемые в районах, городах, районах в городах, посёлках, сельсоветах, т.е. в низовых административно-территориальных единицах, а краевые, областные Советы народных депутатов, краевые, областные администрации вслед за соответствующими органами республик в составе Российской Федерации перестали характеризоваться как местные и были противопоставлены органам местного самоуправления как органы государственной власти.[45]
Экономическую основу местного самоуправления составляла муниципальная собственность, которая являлась достоянием населения. Местные Советы сами утверждали бюджеты соответствующих территорий в интересах населения. Разработка проекта и исполнение местного бюджета осуществлялись соответствующей местной администрацией, в пределах расходов предусмотренных на содержание представительных органов, - самостоятельно Советом. В случаях, когда доходы местных бюджетов, уменьшаются или их расходы увеличиваются в результате принятия решения органами государственной власти и управления РСФСР, республик в составе РСФСР, краёв, областей, районов, городов, районов в городах, недостающие средства за счет республиканского бюджета, бюджета республик в составе РСФСР, соответствующих местных бюджетов. Кроме того, было установлено, что доходы местных бюджетов, полученные дополнительно в ходе исполнения бюджетов, полученные дополнительно в ходе исполнения бюджета, а также суммы превышения доходов над расходами, образующиеся в результате перевыполнения плана доходов или экономии расходах, остаются в распоряжении местных Советов, изъятию не подлежат и используются по их усмотрению.
Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» содержал много других прогрессивных идей, укреплявших и развивавших демократические черты нового политического института. Вместе с тем практика применения Закона обнаружила новые правовые проблемы, связанные прежде всего с определением компетенционной части статуса местного самоуправления и его органов. Она показала, что многие полномочия, предусмотренные для местных Советов и местной администрации в Законе, «повисали в воздухе», не будучи подкреплены текущим законодательством. Закон о местном самоуправлении стал применим лишь в части организационной – в той части, где регламентировались формы и способы действия органов местного самоуправления.
Осенью 1993 года происходит сильнейшее противостояние между исполнительной и законодательной ветвями власти, страна стояла на грани между миром и войной. Произошло полное смещение представительной власти, а её функции на местах были переданы власти исполнительной – соответствующим местным администрациям.
Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации"[46] отмечал необходимость реформировать органы представительной власти краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения и органы местного самоуправления. До избрания и начала работы новых органов представительной власти местного самоуправления местные бюджеты утверждаются с согласия местной администрации, деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая местная администрация; органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.
26 октября 1993 года Указом Президента Российской Федерации было утверждено Положение «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы».[47] Были определены сроки проведения в новые представительные органы местного самоуправления – с декабря 1993 г. по июнь 1994 г.
Для проведения выборов в органы местного самоуправления Президент РФ своим указом от 29 октября 1993 г. утвердил положения о выборах в органы местного самоуправления.[48]
Следующий Указ Президента РФ «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»[49] устанавливал, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность, в соответствии с приложением 3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. « О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».