Положение ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации о том, что в случае отклонения Президентом Российской Федерации федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон, означает, что на рассмотрение такого закона распространяются положения ч. 1 и 3 ст. 105, положение ч. 4 ст. 105 о четырнадцатидневном сроке в толковании, которое дано постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. N 1-П (ВКС. 1995. N 2-3), а также положения ч. 1 и 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации. Если отклоненный Президентом Российской Федерации федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето - преодоленным.
Таким образом, вето (от латинского vеtо - запрещаю) Президента Российской Федерации является не абсолютным, а относительным (суспенсивным); основанием для применения вето является не только противоречие принятого федерального закона Конституции Российской Федерации, но и его, с точки зрения главы государства, нецелесообразность, несвоевременность, способность негативно сказаться на отношениях Российской Федерации с другими государствами и иными субъектами международного права. Не является вето возвращение главой государства федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, если ею нарушены установленные Конституцией требования к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. Вето Президента Российской Федерации может быть преодолено повторным рассмотрением федерального закона, если он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации (119 из 178) и Государственной Думы (300 из 450); преодоление парламентом наложенного Президентом Российской Федерации вето на федеральный закон порождает для главы государства безусловную обязанность подписать закон в течение семи дней и обнародовать его. Одновременно глава государства сохраняет право обратиться при наличии соответствующих условий в установленном Федеральным конституционном законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" порядке в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности подписанного им и обнародованного федерального закона.
3. Пути совершенствования законодательного процесса
Современному российскому парламентаризму в 2008 году исполнилось пятнадцать лет. Такой срок для страны с тысячелетней историей не велик. Но учитывая, что он пришелся на время коренных преобразований во всех сферах государственной и общественной жизни, этот период во многом знаковый.
Путь был нелегким. Процесс созидания и становления коснулся всех политических институтов общества, в том числе высшего законодательного (представительного) органа государственной власти страны—парламента Российской Федерации.1
В настоящее время в стране усилиями всех субъектов законодательного процесса создана необходимая правовая база, обеспечивающая дальнейшую демократизацию российского общества и совершенствование государственно-правового механизма.
Федеральное Собрание—парламент России выполняет свое предназначение во многом благодаря тому, что его организация и деятельность определяются демократическими и рациональными правилами, которые отражают общепризнанные принципы правового государства, учитывают богатый опыт зарубежного парламентаризма и уроки собственной истории.
Конституция Российской Федерации, создавая правовую основу деятельности Федерального Собрания, позволяет подойти к установлению системных связей, которые определяют место парламента и каждой его палаты в государственном управлении.
Общее направление, заданное конституционными положениями, по участию палат в законодательном процессе, в формировании Правительства Российской Федерации, высших судебных органов, прокуратуры реализуется в парламентских процедурах, обеспечивающих правовой режим функционирования коллегиального органа.
Действующий Регламент Совета Федерации был принят 30 января 2002 года, после того как в состав палаты вошли представители регионов, избранные (назначенные) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Принципы, положенные в основу Регламента, базировались на сохранении преемственности парламентских процедур, системности норм, обеспечивающих реализацию конституционных полномочий Совета Федерации, и были направлены на создание такой структуры палаты, которая даст возможность повысить эффективность законодательного процесса.
По сложившейся в нашей палате традиции орган, ответственный за организацию внутри парламентской деятельности, подготовку регламентных норм, имеет статус постоянной комиссии, в состав которой входят представители всех комитетов и комиссий палаты.
На этапе становления и развития регламентных положений принцип паритетности в работе комиссии обеспечил создание устойчивых правовых основ парламентских правил и процедур. Необходимо отметить, что на протяжении пятнадцати лет статус комиссии, а также подходы к ее формированию не изменились.
Совершенствование Регламента Совета Федерации осуществляется по нескольким направлениям, которые обусловлены изменением действующего законодательства, уточнением парламентских процедур в соответствии с постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, а также практикой работы палаты и ее конституционных органов — комитетов и комиссий.
В связи со вступлением в силу за последние два года федеральных законов, существенно расширяющих и конкретизирующих конституционные полномочия Совета Федерации, в Регламент Совета Федерации были комплексно внесены системные поправки. Прежде всего это Федеральный закон "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации", значительно расширяющий функции контроля парламента за деятельностью исполнительных органов власти. В соответствии с Федеральным законом "О специальных экономических мерах" парламенту предоставлены важнейшие полномочия по участию в решении вопросов внешней политики. Дополнительными полномочиями в кадровой сфере парламент наделен в соответствии с поправками, внесенными в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" и Уголовный кодекс Российской Федерации.
Большое внимание уделяется совершенствованию регламентных положений, регулирующих законодательную процедуру. На этой важнейшей проблеме необходимо остановиться более подробно.
На сегодняшний день законодательная процедура складывается из конституционных норм, отдельные стадии законодательной деятельности регулируются регламентными положениями палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, правовыми актами Президента Российской Федерации.
Обеспечению четкости осуществления всех стадий законодательного процесса его участниками также способствуют решения Конституционного Суда Российской Федерации.
В целом существующие правовые акты создали необходимую нормативную базу для конструктивного взаимодействия участников законодательного процесса по принятию федеральных законов. Однако характерной чертой российского законодательного процесса является отсутствие единого нормативного правового акта, устанавливающего юридическую основу организации законотворчества.
Качество законов, принимаемых Федеральным Собранием, в обществе не всегда оценивается положительно, что указывает на необходимость совершенствования правовых основ законодательного процесса. Современный этап развития законодательства характеризуется значительным сокращением количества нормативных актов с собственным предметом правового регулирования. Преобладающими стали законы об изменениях и дополнениях, которые вносятся в принятые ранее законодательные акты. Это, безусловно, нормальная, естественная стадия развития законодательства.
Однако, к сожалению, в последнее время довольно часты случаи, когда в некоторые законодательные акты поправки вносятся даже до их вступления в силу.
Подводя итоги можно сказать, что исторический период, связанный с созданием каркаса правовой системы, закончился. Теперь необходимо переходить к системному законодательному регулированию.
В одном из своих выступлений Председатель Совета Федерации С.М. Миронов отмечал: "Основная задача парламента — не принятие отдельных законов, а создание системной правовой базы долгосрочной государственной политики".
Совершенствование законодательства невозможно без отслеживания право применения, поэтому Совет Федерации на протяжении пяти лет постоянно проводит работу по мониторингу правового пространства и правоприменительной практики в Российской Федерации.
Анализ реализации принятых законодательных актов позволяет вскрыть причины негативных проявлений в законотворчестве. Во многом изъяны законодательства связаны с несовершенством регулирования стадий законодательного процесса, отсутствием не обходимых гарантий в осуществлении права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации.
Одним из ключевых моментов является неоправданное ускорение законодательного процесса за счет сокращения сроков обсуждения проектов федеральных законов. Нередки случаи, когда законопроект принимается одновременно во втором и третьем чтениях, а летом, перед окончанием сессии нижней палаты, возможно и принятие закона одновременно в трех чтениях. Во многом несовершенство законодательного процесса обусловлено низким уровнем влияния на него институтов гражданского общества при принятии законодательных решений.
В своих регламентных положениях Совет Федерации и Государственная Дума постоянно корректируют нормы, регулирующие процедуру принятия федеральных законов, порядок взаимодействия со всеми участниками законодательного процесса. Однако остро ощущается отсутствие единого нормативного акта, устанавливающего юридическую основу организации законотворчества.