Значительная часть дополнительных региональных и местных налогов и сборов вводилась органами государственной власти и местного самоуправления с нарушением действующего налогового законодательства Российской Федерации. Эти нарушения были обусловлены изданием Указа Президента РФ от 22 декабря 1993г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с субъектами Российской Федерации в 1994г.», позволившего регионам взимать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные статьями 20 и 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (ст. 18 указанного Закона запрещает органам государственной власти всех уровней вводить налоги и обязательные платежи, не предусмотренные законодательством РФ, а также повышать ставки установленных налогов и налоговых платежей). Норма Указа Президента РФ сохраняла свое действие до законодательного урегулирования вопроса на федеральном уровне, т.е. до Указа Президента РФ от 18 августа 1996г. № 1214 «О признании утратившим силу пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993г. № 2268». Пункт 7 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993г. № 2268 был признан утратившим силу с 1 января 1997г.
Введение дополнительных налогов и сборов обосновывалось на уровне регионов и органов местного самоуправления необходимостью решения социальных вопросов, укрепления местных бюджетов, защиты окружающей среды и т.д. По данным Отдела анализа, опыта и тенденций развития регионального и местного налогообложения ГНС РФ (вероятно, не исчерпывающим) в указанный период на территории России было введено и действовало дополнительно около сотни видов налогов и сборов.
С выходом Указа Президента РФ от 18 июня 1996 г. № 1214 органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления было предложено отменить свои решения о введении дополнительных налогов и сборов, противоречащих Закону РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Во исполнение этого Указа ГНС РФ поручила налоговым органам совместно с органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления принять в соответствии с возложенными на них функциями меры по отмене дополнительных налогов и сборов и приведению принятых решений и нормативных актов в соответствие с действующим налоговым законодательством. Однако в отдельных регионах органы власти, ссылаясь на права, предоставленные им Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а, также принимая во внимание рекомендательный характер ч. 2, п. 2 Указа Президента РФ от 18 августа 1996г. № 1214, сочли возможным не отменять незаконные налоги и сборы, введенные на своих территориях. ГНС РФ зафиксировала отказ от отмены незаконных налогов и сборов в Оренбургской, Волгоградской, Новосибирской областях, республиках Адыгея, Мордовия и Саха. Власти ряда регионов (Хабаровского края, Волгоградской, Нижегородской, Новгородской, Белгородской областей, г. Москвы), учитывая положительное влияние на укрепление доходной части региональных и местных бюджетов, целевую социальную направленность некоторых введенных налогов, обратились к Президенту и Правительству РФ с просьбой о сохранении предоставленного им права по введению дополнительных налогов и сборов с учетом сложившихся в регионе условий.
В Москве такими налогами были гостиничный сбор и сбор на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Москву на жительство. Последний сбор должны были уплачивать граждане, пожелавшие проживать на жилой площади, принадлежащей им на правах собственности. Учитывая значимость проблем развития инфраструктуры для столичного города, Правительство Москвы обратилось к Президенту РФ о сохранении этих сборов до принятия Налогового кодекса РФ. В ряде других обращений ставился вопрос о внесении в Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» изменений в перечень региональных и местных налогов и сборов.
Работу налоговых органов и других контролирующих инстанций по наведению порядка в сфере налоговых взаимоотношений осложнило появление «внутренних оффшорных зон» на территории Российской Федерации. Среди таких зон особо выделялись Ингушетия, Калмыкия и Северная Осетия, Чечня, Дагестан, Тыва, Башкортостан. Наличие территорий с откровенно слабым налоговым контролем наряду с недостаточным взаимодействием территориальных налоговых и других контрольных органов между собой создали питательную среду для распространения грубых форм налоговых нарушений и преступлений. Новой формой внутренних офшоров стали в середине 1990-х гг. закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО).
Решая проблему ЗАТО (ограничивая возможности по предоставлению налоговых льгот), государство создало новую «черную дыру» в налоговом законодательстве — соглашения о разделе продукции. Экс-министр финансов В.Г. Пансков указывает: «К существенным потерям федерального бюджета может привести все более расширяющаяся практика реализации несбалансированных соглашений о разделе продукции, заключенных в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции». Проверкой по этой теме, осуществленной на предприятиях и в организациях Сахалинской области, был выявлен ряд нарушений действующего законодательства и нерешенных вопросов, которые при реализации таких соглашений приведут к ущербу для российской стороны. В частности, ставка налога на прибыль по проекту «Сахалин-2» зарегистрирована на момент подписания соглашения на уровне 32% при действующей ставке в размере 35%. При таком занижении ставки налога российской стороной может быть недополучено около 140 млн. долл. США за весь период реализации проекта. В соглашениях по проектам «Сахалин-1» и «Сахалин-2» установлено начисление процента по годовой ставке ЛИБОР плюс 4% на невозмещенную часть суммы налога на добавленную стоимость, возникшую на территории РФ, если полная сумма возврата по этому налогу не выплачена в течение пяти рабочих дней после подачи ежемесячных налоговых деклараций. Поскольку возмещение НДС не осуществляется из-за длительной задержки внесения изменений в соответствующие нормативные документы ГНС РФ, инвесторами могут быть предъявлены дополнительно к возмещению из бюджета значительные суммы, которые можно классифицировать как потери российской стороны. По проектам «Сахалин-1» и «Сахалин-2» (с октября 1996г. по декабрь 1997г.) инвесторами представлены налоговые декларации к возмещению налога на добавленную стоимость на сумму 7,6 млн. долл. США, а потери бюджета, рассчитанные только по состоянию на 1 февраля 1998г., можно оценить в сумме 1,1 млн. долл. США, что составляет 14% общей суммы налога на добавленную стоимость, предъявленной по налоговым декларациям.
При проверке Томской области было выявлено, что крупнейшее предприятие, находящееся на территории области, — ОАО «Томск-нефть» — длительное время нарушает установленный порядок зачисления регулирующих налогов, направляя напрямую платежи в областной бюджет, минуя распределительный счет органов федерального казначейства.
Указанное акционерное общество направило, таким образом, в 1997г. и I квартале 1998г. в областной бюджет 113,3 млн. руб., в том числе 15,7 млн. руб. налога на прибыль, 53 млн. руб. налога на добавленную стоимость, 34,6 млн. руб. платы за недра и 10 млн. руб. отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Большая часть Указанной суммы (94,8 млн. руб.) была зачислена на счет областного бюджета через банк, находящийся в г. Москве.
Территориальное управление федерального казначейства и госналогоинспекция по Томской области неоднократно ставили перед ОАО
«Томскнефть» вопрос о необходимости зачисления в полной сумме регулирующих налогов на распределительный счет и информировали об этом Главное управление федерального казначейства Министерства финансов России, однако по этим обращениям меры акционерным обществом не принимались.
Зачисление ОАО «Томскнефть» платежей по регулирующим налогам напрямую в областной бюджет, минуя счет по учету доходов, распределяемых органами федерального казначейства, даже при последующем соответствующем регулировании платежей между бюджетами негативно сказывается на доходах федерального бюджета. Суммы, перечисленные подобным образом в областной бюджет, являются, по существу, отсроченными платежами в федеральный бюджет, за что в соответствии со ст. 20 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» должна была взиматься плата в виде процентов за пользование бюджетными средствами в размере одной второй ставки рефинансирования ЦБ РФ.
В федеральном бюджете на 1998г. предусмотрено поступление в доход бюджета платежей за пользование водными объектами на сумму 2467,2 млн. руб. Фактически их поступило за полугодие лишь на 4,4 млн. руб., или 0,2% годового задания».
Вышеуказанные факторы привели к тому, что налоговые преступления и правонарушения в Российской Федерации в 90-е гг. приобрели массовый характер. В 1997г. федеральные органы налоговой полиции выявили 21 000 нарушений налогового законодательства, ущерб государству от которых оценивался в 6,9 млрд. руб., при этом 7000 налоговых преступлений и правонарушений было совершено в крупном и особо крупном размерах. Сумма доначислений в результате применения финансовых санкций к нарушителям налогового законодательства ежегодно возрастает.