Нередкие случаи вмешательства в оперативную работу руководителей комитетов РКП(б) и исполкомов Советов доходили до такой степени, что они определяли меры наказания. Например, в августе 1918 года член Минецкого волостного земельного одела Боровичского уезда коммунист И. Гаврилов при учёте хлеба украл 10 пудов ржи. За что общим собранием волостной организации РКП(б) был приговорён к расстрелу в присутствии представителей от каждого селения волости. Чека исполняла эти распоряжения. Таких примеров множество.
Но не везде чекисты выступали послушными исполнителями подобных распоряжений. Лодейнопольский уком РКП(б) «вынес приговор» по конкретному делу и возложил его исполнение на уездную ЧК. Чекисты сообщили об этом факте в ЧК СКСО, которая, в свою очередь, поставила в известность Северный обком РКП(б). После чего дело было передано на расследование в ЧК с разъяснением, что партийный комитет проводит только свой контроль над чрезвычайной комиссией, а не является судебной инстанцией.
В тоже время никакой контроль, очевидно, не мог гарантировать в полной мере объективности при расследовании дел о государственных преступлениях. Не было никаких гарантий законности выполнения спецслужбами своих обязанностей, в то время как не было свода законодательства, а вместо него были бесчисленные декреты и постановления правительства, местное нормотворчество. Жесточайшее противостояние сил, достигшее уровня гражданской войны. Только стабильное состояние общества, создание корпуса законодательных актов, уважение их и строжайший контроль за исполнением при приоритете закона над властью могли служить гарантией выполнения государственными спецслужбами своих прямых обязанностей.
В первый год существования ВЧК в руководящих кругах по-разному относились к самому факту существования в структуре управления органа, наделённого особыми полномочиями, имевшего какое-то особое, исключительное положение. Всероссийский съезд председателей и заведующих отделами управления исполкомов губернских Советов в августе 1918 года высказался за включение губернских и уездных ЧК в состав отделов управления на правах подотделов. План поддержал комиссариат по внутренним делам СКСО. В сентябре НКВД РСФСР обратилось в исполкомы с просьбой высказать мнение о включении ЧК в отделы управления с определённой автономией в действиях. ВЧК же настаивала на самостоятельности местных ЧК. В СНК и ВЧК стали поступать сообщения, выявившие различные точки зрения. В ВЧК поступили протесты чекистов. 7 октября 1918 года последовало обращение в СНК и НКВД о возможности решения вопроса межведомственным совещанием и недопустимости переподчинения ЧК. Верхи забили отбой. Нарком внутренних дел Г.И. Петровский информировал СНК, что якобы телеграмма НКВД неправильно понята местными работниками. Документы были переданы комиссии в составе Л.Б. Каменева, Д.И. Курского и И.В. Сталина. Итоги дискуссии подвёл В.И. Ленин в конце 1918 года дважды высказав мнение о необходимости существования чрезвычайных комиссий: на митинге сотрудников ВЧК 7 ноября и на собрании партработников Москвы 27 ноября. «Для нас важно, - подчеркнул Ленин, - что ЧК осуществляет непосредственно диктатуру пролетариата и в этом отношении их роль неоценима». Государственный курс состоял во всемерном укреплении органов ВЧК.
Небезынтересны взгляды на ВЧК В.А. Жданова, опытного юриста, защитника на процессе И.П. Каляева, высказанные им в беседе с управляющим делами Совнаркома В.Д. Бонч-Бруевичем и изложенные письменно 12 июля 1918 года: «Отсутствие контроля, право решения дел, отсутствие защиты, гласности и права обжалования, допущение провокации неизбежно приводит и будет приводить комиссию к тому, что в ней совьют себе гнездо люди, которые под покровом тайны и безумной, бесконтрольной власти будут обделывать свои личные и партийные дела… Я утверждаю, что деятельность Чрезвычайной Комиссии необходимо будет являться сильнейшим дискредитированием Советской власти». В свете знаний истории советского общества нельзя не поразится предчувствиям и оценкам Жданова.
Дебаты о необходимости и круге обязанностей органов ВЧК, их роли и места в государственной системе управления, протесты против особого положения, ужасы развёрнутого в сентябре 1918 года красного террора, жестокости подавления крестьянских волнений и ненависть населения к карательным отрядам подтолкнули власти к реорганизации чекистской службы. 20 января 1919 года президиум ВЦИК принял решение об упразднении уездных ЧК, определил сроки и порядок передачи дел в губернские чрезвычайные комиссии, на которые возлагалась борьба с внутренней контрреволюцией. Внешне всё выглядело как процесс совершенствования органов ВЧК. На самом деле главную причину недовольства ВЦИК видел не в самих службах ЧК, а в агитации контрреволюционных элементов и вынужденно пошёл на некоторую реорганизации, внешнюю подкраску. В письме ВЦИК всем губернским ЧК было сказано, что «Упразднены вывески, но оставлено самое важное – агентура, которая будет информировать губчека, для принятия должных мер к ликвидации контрреволюционных сил». Пояснялось, что в каждом уезде оставалось до пяти чекистов для ведения наблюдательной работы. В их распоряжение предоставлялись денежные суммы на оперативные надобности. Остальные сотрудники уездных ЧК либо переводились в губернские чрезвычайные комиссии, либо им предлагалась работа в другом месте. Предполагалось таким образом улучшить качественный состав. Главное внимание чекисты должны были сосредоточить на работе наблюдательной, агентурной, позволяющей действовать не по факту преступления, а проводить профилактическую работу. Проведённая реорганизация органов ВЧК, централизация аппарата в губернских городах, устранение малопроверенных и недостаточно опытных людей в целом сыграли позитивную роль. К концу февраля 1919 года реорганизация была в основном завершена. По специальному разрешению ВЧК уездные чрезвычайные комиссии сохранялись на один-два месяца в уездах, охваченных волнениями. Устанавливался месячный срок для расследования дел. Право вынесения приговоров передавалось реорганизованным революционным трибуналам, получившим также право проверки следственных действий чрезвычайных комиссий. Органы ВЧК могли применять внесудебные меры пресечения только в местностях, где было объявлено чрезвычайное положение.
С началом государственного оформления системы диктатуры пролетариата большевики и их лидер быстро отошли от прежних представлений о лёгкости подавления возможного сопротивления. Государству понадобилась специальная служба безопасности. Не имея программы будущего устройства страны, лишившись политических союзников, управляя в условиях острейшего кризиса и начала гражданской войны, советское правительство взяло за основу силовые методы в экономической, политической, социальной сферах.
С начала 1919 года превалирующие влияние на чрезвычайные комиссии стали оказывать не Советы депутатов, а комитеты коммунистической партии, взявшие органы ВЧК под неослабный политический контроль.
В этот же период даёт первые ростки практика привлечения органов госбезопасности для решения сугубо внутрипартийных вопросов. Бюро Великолукского укома РКП(б) поручило уездному политбюро (низовая ячейка структуры органов ВЧК с февраля 1920 года) расследовать проступки нескольких коммунистов негласными методами и результаты сообщить парткому; Пока такие сулчаи были редки, со второй же половины 20-х годов практика вмешательства органов безопасности в партийные дела по инициативе вышестоящих партийных комитетов, не имевшая ничего общего с декларируемыми нормами партийной жизни, стала обычной в ВКП(б).
Реорганизация чрезвычайных комиссий на транспорте привела к формированию районных транспортных ЧК (РТЧК), вместо ранее существовавших окружных транспортных ЧК. При каждой станции, имевшей депо, создавались участковые транспортные ЧК (УТЧК). В ведение ВЧК перешла охрана государственной границы РСФСР. 24 ноября 1920 года Совет Труда и Обороны возложил эти функции на ВЧК и её особый отдел. Формировалась система особых пограничных отделений охраны границы и пограничных пропускных пунктов на границе с Финляндией, Эстонией и Латвией.
Руководящие круги РКП(б) приняли попытку многократно увеличить резерв секретных сотрудников органов ВЧК за счёт всех членов коммунистической партии. Ленинские слова: «хороший коммунист в то же время и хороший чекист», сказанные в апреле 1920 года на IX партийном съезде, привели к появлению директив, обязывающих коммунистов и партячейки сообщать о всяком подозрительном деянии наших врагов в органы госбезопасности.
Политика «военного коммунизма» вызвала открытое неприятие мелкобуржуазных слоёв. Отрицательную реакцию повлекло за собой и упорное нежелание правящей партии объективно оценить те конструктивные предложения, которые мелкобуржуазные партии пытались обсудить в Советах и направляли в органы исполнительной власти. Только усиление контроля со стороны спецслужб за настроениями и действиями демократической оппозиции даже в малой степени не могли решить назревавших проблем.
переход к НЭПу и деятельность в новых условиях
К концу 1920 года на большей территории страны завершилась длительная и кровавая гражданская война. Предстояли поиски выхода из общего кризиса поразившего экономическую, общественную, политическую, социальную сферу общества. Громадными были людские потери. Резко сократился объём промышленного и сельскохозяйственного производства, в тяжелейшем положении находился транспорт, свирепствовала инфляция. Промедление в выработке и реализации новой политики было чревато гибелью для большевистского режима. Это понимал его лидер, способный резко менять курс в зависимости от обстановки. О подготовке первых шагов в изменении политики «военного коммунизма» В.И. Ленин доложил делегатам Всероссийского съезда Советов в декабре 1920 года. Пленум ЦК РКП(б) в январе 1921 года создал комиссию по подготовке решения о замене продразвёрстки продовольственным налогом. 28 февраля на пленуме Моссовета Ленин объявил о предстоящих изменениях. Состоявшийся 8-16 марта 1921 года X съезд РКП(б) принял новую экономическую политику.